LOS MALABARES DE LA TECNOCRACIA PARA MONTAR EL "FONDO DE GARANTIA DE PENSION MINIMA" EN EL REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL
Javier Cabrera Rievera*
El "fondo de garantía de pensión mínima" es un mecanismo de financiación de subsidios para acceder a una pensión de un salario mínimo mensual ("pensión mímima") destinado a los afiliados del "regimen de ahorro individual" que cumplida la edad de vejez, 57 o más años las mujeres y 62 o más años los hombres, logran cotizar al menos de 1.150 semanas, 22 años. El subsidio cubre el capital faltante del capital acumulado por el afiliado necesario para adquirir con una compañía de seguro una "renta mensual vitalicia" (pensión) de un salario minimo mensual al precio que determine la empresa aseguradora.
El “subsidio” que se cubre con recursos del “fondo de garantía de pensión mínima” es cuestionable por tres razones básicas: 1º) Discrimina contra los afiliados del "régimen de prima media" que deben cotizar 1.300 semanas (25 años),150 semanas (3 años) más, para obtener, cumplida la edad de vejez, la misma pensión de un salario mínimo mensual. 2º) En un sistema de seguro privado, caso del administrado por los "fondos privados de pensiones", no se admite subsidios entre asegurados (afiliados). Bajo este principio, como lo dijera en su momento el doctor Carrasquilla, "cada quien recibe lo que ahorra". Pero, de ser así, si no fuera por el subsidio de pensión mínima, más del 80% de los afiliados del regimen de ahorro individual se estarían "pensionando" con rentas mensuales vitalicias muy inferiores a un salario mínimo mensual, y 3) Se financia sustrayendo el 1.5% del 13% del aporte de los mismos afiliados que debería abonarse a las cuentas de ahorro individual, reduciendo en esa proporción, mes a mes, la capitalización de los ahorros de los afilidos durante 25 o más años de aportes. ¿Cómo se llegó a esta situación? Esta es la historia contada a grandes trazos:
El artículo 65 de la Ley 100/93 creó la “garantía de pensión mínima de vejez” para “los afiliados”, sin precisar el régimen pensional, que cumplida la edad para obtener la “pensión de vejez”, 57 años la mujer y 62 años el hombre, (artículo 33), lograron cotizar al menos 1.150 semanas (22 años). En estos casos el “gobierno nacional “completa la parte que haga falta”, sin precisar si capital o semanas cotizadas, para obtener la “pensión mínima de vejez”, aquella de monto igual a un salario mínimo mensual.
En otras palabras, mediante el artículo 65 de la ley 100/93 soterradamente la tecnocracia de Gaviria creó un subsidio estatal para garantizar el acceso a una pensión de un salario mínimo mensual, (“pensión mínima”), a los afiliados que cumplida la edad de vejez, 57 años la mujer y 62 años el hombre, cotizaron al menos 1.150 semanas, sin precisar régimen pensional ni tampoco la forma de pago del subsidio induciendo a creer que el "subsidio" beneficiaba por igual, como debería ser, a los afiliados de los regímenes “de ahorro individual” y “de prima media”. Textualmente:
“ARTICULO 65. Garantía de Pensión Mínima de Vejez. Los afiliados que a los 62 años de edad si son hombres y 57 si son mujeres, no hayan alcanzado a generar la pensión mínima de que trata el artículo 35 de la presente Ley, y hubiesen cotizado por lo menos 1.150 semanas, tendrán derecho a que el Gobierno Nacional, en desarrollo del principio de solidaridad, les complete la parte que haga falta para obtener dicha pensión.” (Resaltado fuera de texto).
Diez años después el gobierno de Uribe expide la Ley 797 de 2003 reformando disposiciones de la Ley 100/93. Una de esas “disposiciones”, la definida por artículo 65 que creó la “garantía de pensión mínima”, es modificada sustancialmente por el artículo 14 de la nueva Ley. Lo central de la reforma es la creación de un “Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro individual con Solidaridad” cuya finalidad es pagar en primera instancia la garantía de la “pensión mínima de vejez” a los afiliados del régimen de ahorro individual en los términos del citado artículo 65 de la ley 100/93. El inciso 3º señala que a partir de 2009 el número de semanas para acceder a la garantía de pensión mínima se incrementará 25 semanas cada año hasta alcanzar 1.300 semanas en 2015.
Queda claro que la “garantía de pensión mínima” que ahora se pagará con recursos del “fondo de garantía de pensión mínima” está dirigida únicamente a los afiliados del “régimen de ahorro individual” que han cotizado al menos 1.150 semanas, configurando veladamente un trato discriminatorio frente a los afiliados del “régimen de prima media” respecto al número de semanas cotizadas requeridas para acceder a la pensión de un salario mínimo mensual.
Ley 797 de 2003“Artículo 14. El artículo 65 de la Ley 100 de 1993 quedará así:Artículo 65. Garantía de Pensión Mínima de Vejez. En desarrollo de los artículos 13 y 48 de la Constitución Política, créase el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro individual con Solidaridad, como un patrimonio autónomo con cargo al cual se pagará, en primera instancia, la garantía de que trata este artículo. El Gobierno Nacional definirá el régimen de organización y administración de este fondo, así como la entidad o entidades que lo administrarán.Los afiliados que a los sesenta y dos (62) años de edad, si son hombres, y cincuenta y siete (57), si son mujeres, no hayan alcanzado a generar la pensión mínima de que trata el artículo 35 de la Ley 100 de 1993, y hubiesen cotizado por lo menos mil ciento cincuenta (1.150) semanas tendrán derecho a que el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, en desarrollo del principio de solidaridad, les complete la parte que haga falta para obtener dicha pensión.A partir del 1° de enero de 2009 el número de semanas se incrementarán en veinticinco (25) semanas cada año hasta alcanzar 1.300 semanas de cotización en el 2015.Parágrafo. Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo, se tendrá en cuenta lo previsto en los parágrafos del artículo 33 de la Ley 100 de 1993.” (Resaltados fuera de texto)
“Extrañamente”, el artículo 14 de la ley 797 de 2003 crea el “fondo de garantía de pensión mínima” pero no menciona de donde saldrán los recursos para financiarlo. Quien haya detectado este “pequeño vació” tendría que ir atrás, al artículo 7º de la misma ley para averiguarlo.
El artículo 7º de la ley 797/03 modificó el artículo 20 de la Ley 100/93 que se refiere al monto de la cotización de los afiliados al Sistema General de Pensiones. La norma mantiene la cotización definida por Ley 100/93 en 13.5% del IBC para 2003 y la incrementa gradualmente a partir de 2004 hasta alcanzar un valor de 16% en 2006, vigente en la actualidad. La distribución de la cotización con destinos específicos, incluyendo los incrementos decretados, se mantiene sin cambios en el régimen de prima media. A partir de 2006, el 13% del IBC se destina al pago de la “pensión de vejez” y el 3% restante se distribuye entre cubrir los gastos administrativos y financiar las pensiones de invalidez y sobrevivientes.
Pero la distribución de la cotización en el "régimen de ahorro individual" se modifica sustancialmente. Entre uno y otro “inciso” los “expertos” que montaron la ley 797/03 sustrajeron el 0,5% del IBC del aporte que se abona a la cuenta de ahorros del afiliado y lo destinaron al “fondo de garantía del fondo de garantía de pensión mínima del régimen de ahorro individual” incrementándolo 1% en 2004 para un total de 1,5% del IBC a partir de este año. Lo “extraño” del asunto es que el artículo 7º establece la financiación de un “fondo de garantía de pensión mínima” inexistente a ese punto del texto de la ley, sin hacer alusión al “fondo” que sería el creado siete artículos después por el artículo 14 de la misma ley 797/03. ¿Un “pequeño olvido”?
De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 7º de la ley 797/03 el “subsidio de garantía de pensión mínima de vejez”, que en la versión original del artículo 65 de la ley 100/93, tenía un carácter estatal y por tanto a pagarse con recursos del presupuesto nacional, en adelante sería financiado por los mismos afiliados del "régimen de ahorro individual" a través de una fracción de sus aportes destinada al “fondo de garantía de pensión mínima” que asume el pago del subsidio, en la actualidad el 1,5% del salario o ingreso mensual del afiliado. Una fracción significativa en términos absolutos que no se abona a la cuenta de ahorro del afiliado reduciendo mes a mes el ritmo de capitalización de sus ahorros y en últimas el monto del capital acumulado con el que podrías comprar, probablemente, una pensión de un monto mayor.
“Artículo 7°. El artículo 20 de la Ley 100 de 1993 quedará así:
Artículo 20. Monto de las cotizaciones. La tasa de cotización continuará en el 13.5% del ingreso base de cotización.En el régimen de prima media con prestación definida el 10.5% del ingreso base de cotización se destinará a financiar la pensión de vejez y la constitución de reservas para tal efecto. El 3% restante sobre el ingreso base de cotización se destinará a financiar los gastos de administración y la pensión de invalidez y sobrevivientes.En el régimen de ahorro individual con solidaridad el 10% del ingreso base de cotización se destinará a las cuentas individuales de ahorro pensional. Un 0.5% del ingreso base de cotización se destinará al Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad y el 3% restante se destinará a financiar los gastos de administración, la prima de reaseguros de Fogafín, y las primas de los seguros de invalidez y sobrevivientes.A partir del 1° de enero del año 2004 la cotización se incrementará en un uno por ciento (1%) sobre el ingreso base de cotización. Adicionalmente, a partir del 1° de enero del año 2005 la cotización se incrementará en medio por ciento (0.5%) y otro medio punto (0.5%) en el año 2006. A partir del 1° de enero del año 2008, el Gobierno Nacional podrá incrementar en un (1%) punto adicional la cotización por una sola vez, siempre y cuando el crecimiento del producto interno bruto sea igual o superior al 4% en promedio durante los dos (2) años anteriores.El incremento de la cotización se destinará en el régimen de prima media al pago de pensiones y a la capitalización de reservas pensionales.En el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad el incremento que se realice en el año 2004 se destinará al Fondo de Garantía de Pensión Mínima del régimen de ahorro individual. Los incrementos que se realicen a partir del 2005 se destinarán a las cuentas de ahorro de los afiliados.” (Resaltado fuera de texto).
Pero un año después artículo 14 de la ley 797/03 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-707 de 2004. Una “medida de orden superior” que en “sana lógica”, como dicen los abogados, significa que el “fondo de garantía de pensión mínima del régimen de ahorro individual” nació muerto y en consecuencia todo lo relacionado con el funcionamiento del mecanismo perdía vigencia y sentido práctico. ¿Cómo es posible que esté operando “como si nada hubiera pasado”? La única “explicación”, aunque nada convincente desde el punto de vista legal, la podríamos encontrar en el artículo 7º de la misma ley 797/03.
Sorprendentemente, la declaración de inexequibilidad del artículo 14 de la ley 797/03 emanada de Corte Constitucional, que acabó con el fondo de garantía de pensión mínima, no tuvo efecto alguno respecto a su financiación antepuesta por el artículo 7º de la misma Ley 797/03. Es más, fueron esas “previsivas” decisiones las que al parecer lo mantuvieron sumergidamente vivo durante unos seis años, hasta que el mismo gobierno de Uribe, discretamente, lo sacó de nuevo a la legalidad mediante un parágrafo del artículo 46 de la ley 1328 de 2009 autorizando al gobierno la reglamentación, organización y administración de los recursos (¿qué ya se venían recaudando?) que conforman el patrimonio autónomo del “Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad”. “Como si nada hubiera pasado”.
Ley 1328 de 2009“ARTÍCULO 46. Adicionase el artículo 20 de la Ley 100 de 1993, con el siguiente parágrafo:PARÁGRAFO 3o. El Gobierno Nacional reglamentará la organización y administración de los recursos que conforman el patrimonio autónomo del Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.” (Resaltado fuera de texto).
Finalmente, lo único que perdió vigencia con la declaración de inexequibilidad del artículo 14 de la Ley 797/03 fue lo dispuesto en el inciso 3º, que estableció un incremento gradual del número de semanas cotizadas, a partir de 2009, para acceder al subsidio de garantía de pensión mínima hasta cubrir 1.300 semanas en 2015. Esta sería la “razón legal” de la discriminación que persiste entre el régimen de ahorro individual y el régimen de prima media respecto a la cantidad mínima de semanas cotizadas para acceder una pensión de un salario mínimo mensual (“pensión mínima”) una vez se ha cumplido la edad de vejez, 57 años la mujer y 62 años el hombre.
Mientras los afiliados del “régimen de ahorro individual” requieren 1.150 semanas cotizadas (22 años) para acceder a una pensión de un salario mínimo mensual, los afiliados del “régimen de prima media” deben cotizar 1.300 semanas (25 años), 150 semanas, (3 años), más para obtener la misma prestación. Resultado de una medida fraudulenta que pone en desventaja competitiva al “régimen de prima media” frente al “régimen de ahorro individual” que administran las lucrativas “Administradoras de Fondos de Pensiones”. (Cosa de “expertos”).
* Investigador Social (En buen uso de mi tiempo libre).
E-mail: javiercabrerarivera@yahoo.es
E-mail alternativo: appensionados@gmail.com
Junio de 2021