LA PROPUESTA DE REFORMA PENSIONAL DE FEDESARROLLO:
“UN SISTEMA DE PILARES”
La propuesta de Fedesarrollo busca reproducir el "paradigmático" modelo pensional chileno y apuntalar su sostenibilidad con recursos públicos, tras la engañosa promesa de una "pensión básica universal" del 50% de un salario mínimo mensual que tendrá repercusiones negativas en los montos de las pensiones que puedan obtener los afiliados cotizantes.
Javier Cabrera Rivera*
Al contrario de la propuesta de Asofondos, difundida con gran despliegue publicitario a través de los medios oficiales, la propuesta de Fedesarrollo se ha mantenido con un “bajo perfil”. Uno que otro artículo de prensa se ha referido al tema tocando aspectos puntuales. A continuación, analizamos los planteamientos más relevantes de la reforma pensional que concibe Fedesarrollo a partir del documento-síntesis “Qué hacer con las pensiones en protección económica para la vejez”, que fuera presentado el pasado 10 de mayo por Luis Fernando Mejía, director ejecutivo de la entidad. (1)
El diagnóstico de Fedesarrollo sobre la problemática del sistema pensional no se diferencia en esencia del que hace Asofondos. Dos son los problemas básicos que destaca este organismo: baja cobertura. Solo el 50% de la población mayor está protegida. El 25% con una pensión y el 25% con el subsidio del programa “Colombia Mayor".
El segundo problema es la “alta regresividad” del sistema contributivo obligatorio. El número de pensionados y los subsidios se concentran en afiliados de “altos ingresos”. El 73% de los subsidios van a esta clase de afiliados, (los “ricos”) sin precisar al igual que Asofondos, cual es el “nivel de ingresos” que marca la condición de “ingreso alto” dentro del sistema pensional. Obviamente se están refiriendo a la “inequidad distributiva” que prevalece en el “régimen de prima media” o “régimen público” como prefieren llamarlo.
Es lo contrario, vale comentar, de lo que pasa con el “régimen de ahorro individual” que administran los “fondos privados de pensiones”. Más del 80% de los afiliados se pensionan con un salario mínimo mensual y de estos un 90% son subsidiados con recursos del “fondo de garantía de pensión mínima” que financian los mismos afiliados. Pero a la tecnocracia no le preocupa la concentración de la pobreza que propicia el régimen administrado por las AFP en coalición lucrativa con compañía de seguros no obstante los altos subsidios de capital que cubren los mismos afiliados a través del “fondo de garantía de pensión mínima” a los pocos que logran pensionarse.
Sin embargo, sutilmente, también plantean reparos frente a otros componentes del actual sistema pensional que Asofondos pasa por alto. Veamos:
Con referencia al “régimen privado” (“régimen de ahorro individual”) consideran que el “costo de las comisiones, que cobran los “fondos privados” se supone, y los aportes que deben hacer los afiliados a “fondos solidarios”, (“fondo de solidaridad pensional” y “fondo de garantía de pensión mínima de vejez”, se supone), disminuyen en conjunto la proporción de la cotización que se abona a la cuenta de ahorros del afiliado, cuyo impacto, lo expresan más adelante, sería una “muy baja incidencia del mecanismo de aseguramiento a través de rentas vitalicias”, que, dicho en palabras corrientes, sería, “bajo número de pensionados (asegurados) y reducidos montos de las rentas vitalicias que obtienen (bajos niveles de aseguramiento de ingresos). Adicionalmente, sobre la baja cobertura de pensionados estarían incidiendo, según Fedesarrollo, “condiciones estrictas de acceso al sistema solidario del Fondo de Garantía de Pensión Mínima”, que restringe su utilización.” (¿Trabas administrativas tal vez?)
El “programa Colombia Mayor” a través de “subsidios no contributivos” (“gratuitos” sería más preciso) está llegando a la población vulnerable de “adultos mayores”, pero con subsidios de montos muy bajos y de cobertura limitada ya que el “ingreso de nuevos beneficiarios está supeditado a la salida de los existentes” (¿acaso los que fallecen por inanición?). Cuántos continúan “haciendo cola” a la espera de un subsidio de $80.000 “que ni siquiera alcanza para quitar el hambre”.
En cuanto “los BEPS”, consideran que son “una oportunidad para la población vulnerable”, pero la condición de ahorro voluntario y los bajos niveles de ingreso de estas personas se traducen (“obviamente” hay que decir) en niveles de ahorro reducidos y baja continuidad (“fidelidad”) de aportes.
Sobre esta “problemática” Fedesarrollo propone “Sustituir el sistema actual por un sistema de tres pilares, más sencillo”. (Sobre todo “más sencillo”):
1- “Un primer pilar gratuito, de cobertura universal y beneficios definidos, que entregaría un auxilio mensual de $ 500.000 a todos los adultos mayores de 65 años que no reciben o no podrán recibir a futuro una pensión del sistema obligatorio actual, de acuerdo con una regla de transición.”
De “beneficio definido”, aclaremos, significa que el “auxilio” (o “subsidio”, es lo mismo) tendrá un valor predeterminado del 50% del salario mínimo mensual vigente, $500.000 suponiendo que la reforma arranque este año.
Según artículo de Portafolio este “pilar” tendría un costo de 2.18% del PIB, $30 billones anuales. Para los que piensen que “esto es mucha plata”, Luis Fernando Mejía se anticipa con una “justificación contundente”: “los subsidios a las altas pensiones del “régimen de prima media” valen 2.6% del PIB al año, 0.42% del PIB más de lo que valdría el “pilar gratuito” que propone Fedesarrollo dando por sentado que, como ocurre según ellos con los “subsidios” del “régimen de prima media”, la fuente de financiación del “pilar gratuito” será el presupuesto nacional. (2)
A “primera vista”, en cuanto beneficios, Petro y Fedesarrollo proponen una “mesada” a los “adultos mayores” de valor definido equivalente al 50% del salario mínimo mensual, $500.000 en la actualidad. Sin embargo, existe una gran diferencia en el costo de cada propuesta. En el caso de Petro el costo estimado para 2022 es de $18 billones, significativamente menor a $30 billones que calcula Fedesarrollo. “Extrañamente” ningún “experto” criticó o expuso sus “preocupaciones” sobre la viabilidad e impacto fiscal de la propuesta de Fedesarrollo, tampoco proyectaron a futuro el crecimiento del déficit fiscal que podría ocasionar el enorme gasto presupuestal y su posible efecto catastrófico sobre la sostenibilidad del sistema pensional.
2- “Un segundo pilar contributivo obligatorio de ahorro individual, en donde participarían los actuales fondos privados, Colpensiones y otros mecanismos de ahorro debidamente regulados y supervisados. De esta forma, se profundizaría la competencia. Las tasas de contribución quedarían como están actualmente, pero se eliminaría el aporte al fondo de garantía de pensión mínima, de tal forma que 13 puntos porcentuales de los 16 puntos porcentuales ingresarían a la cuenta del cotizante”.
En el caso de Colpensiones, se migraría hacia un modelo de cuentas nocionales, en donde una tasa de interés nacional, acorde con una tasa de interés de mercado de referencia, determinaría la evolución del ahorro individual de cada cotizante.”
El “pilar contributivo” que concibe Fedesarrollo es semejante al “régimen contributivo” que propone Asofondos con un distractivo o un cambio de función respecto a Colpensiones. Un “distractivo”, porque si Colpensiones continúa “participando” en “competencia” con las actuales “administradoras de fondos de pensiones” (AFP), bajo el modelo de capitalización de ahorro individual deberá ser transformada en una AFP lo cual implica “liberarla” del “régimen de prima media” que viene administrando. Sin embargo, lo de “migrar” Colpensiones hacia un modelo de cuentas nacionales con un tratamiento de rentabilidad diferente al que impera con las AFP podría significar que la tecnocracia tiene bajo la mesa asignar a Colpensiones un papel diferente al que juega en la actualidad una “AFP privada”.
Fedesarrollo propone eliminar el 1.5% del aporte destinado al “fondo de garantía de pensión mínima” con el consecuente aumento a 13% de la fracción del aporte que se abona en la cuenta de ahorros de los afiliados. Sin embargo, esto implicaría acabar el “fondo de garantía de pensión mínima” y con ello la posibilidad de acceder a una pensión mínima en la vejez cotizando al menos 1.150 semanas (22 años).
En línea con lo señalado en el diagnóstico Fedesarrollo no plantea que hacer con los aportes adicionales destinados hasta ahora al “Fondo de Solidaridad Pensional” que realizan los afiliados del régimen contributivo con ingresos de 4 o más salarios mínimos mensuales. De eliminar estos aportes, como lo sugiere, aumentaría adicionalmente en al menos un punto porcentual la proporción del aporte que va a la cuenta de ahorros del afiliado. Tampoco dice que hacer con las comisiones que cobran actualmente las AFP.
3- Un “Tercer pilar voluntario de ahorro individual, manteniendo los incentivos al ahorro voluntario para la vejez hasta un tope definido en unidades de valor tributario”.
Un escueto y difuso texto no fácil de interpretar. Por lo dicho sobre mantener los “incentivos al ahorro voluntario para la vejez” este “pilar” estaría retomando, con un enfoque diferente es de suponer, el "mecanismo BEPS" cuya normatividad vigente contempla dos clases de incentivos al ahorro: el “incentivo periódico” que equivale al 20% del total de aportes realizados por año y el “incentivo puntual” que se traduce bajo condiciones predeterminadas en un “micro seguro”, garantizar la capacidad adquisitiva de los aportes y asumir los costos administrativos de los mismos. (Decretos 604/13 y 2983/13).
Al final del documento, en un “salto mágico”, demostrando lo “simple” que resulta entender el “sistema de pilares”, Fedesarrollo concluye:
“Los ingresos de un trabajador en su edad de retiro serían entonces la suma del ingreso básico universal para adultos mayores (primer pilar) y el retiro programado (o renta vitalicia) de los ahorros de la cuenta individual obligatoria (segundo pilar) y de la cuenta individual voluntaria (tercer pilar).”
Una “síntesis” de alta complejidad propia de expertos en camuflaje de texto que es necesario desmenuzar para entender lo que lleva por dentro.
A un primer nivel de interpretación podemos decir que la “pensión” de todo colombiano que haya cumplido 65 o más años de edad, será la suma de tres componentes: 1) un ingreso básico universal que equivale a la mitad (50%) del salario mínimo mensual vigente. 2) el valor de la renta mensual vitalicia o del retiro programado que pueda obtener con el capital acumulado en el “régimen contributivo” y, 3) el valor por mes de la renta bimestral vitalicia que pueda obtener con el capital ahorrado en el "mecanismo de ahorro BEPS".
A un segundo nivel de interpretación consideremos con más detalle cada componente de la pensión que recibiría todo colombiano según propuesta de Fedesarrollo:
1. Todo adulto mayor, sin importar el sexo, (hombre o mujer), si cotizó o no, ni su condición socioeconómica, que cumpla 65 o más años de edad tendrá derecho a un “ingreso básico” de medio salario mínimo mensual vigente. En la actualidad $500.000.
La edad de “pensión de vejez”, por lo tanto, para todos los colombianos se incrementa y nivela para mujeres y hombres en 65 años. De ser así, la edad de pensión para las mujeres aumentará 8 años (de 57 a 65 años) y la de los hombres en 3 años (de 62 a 65 años). En el caso de los “beneficiarios” del subsidio del programa “Colombia Mayor”, la edad de las mujeres aumentará en 11 años (de 54 a 65 años) y la de los hombres subirá 6 años (de 59 a 65 años).
Aumentar la edad de “pensión de vejez” y nivelarla para hombres y mujeres es una vieja aspiración de la tecnocracia. En cuanto aumentar la edad los “expertos” sostienen que la edad de pensión en Colombia es una de las más bajas de los países con iguales niveles de desarrollo, se “justifica”, por lo tanto, un “incremento razonable”, para “garantizar la sostenibilidad del sistema pensional”, las “propuestas” van desde los 65 hasta los 70 años. De otro lado les "preocupa" que persista una “inequidad” en el sistema pensional respecto al sexo o condición de género de los afiliados. La “evidencia estadística”, dicen los “expertos”, demuestra que las mujeres viven en promedio cuatro (4) años más que los hombres, sin embargo, las “mujeres se pensionan más jóvenes” que los hombres. Una “contradicción” que se debe resolver, al menos parcialmente, nivelando la edad de pensión de las mujeres con la de los hombres.
2. Las personas con capacidad de pago que cotizaron al “pilar contributivo” suman al “ingreso básico” de medio salario mínimo mensual la renta mensual vitalicia o el pago mensual del retiro programado, según el caso, que puedan obtener con el capital acumulado, dependiendo también, en el caso de la renta vitalicia, del precio que aplique la compañía de seguros que va a cancelarla.
De eliminarse el 1.5% del aporte con destino al “fondo de garantía de pensión mínima”, la fracción del aporte que se abona a la cuenta de ahorros del afiliado aumentaría a 13% potenciando la acumulación de un mayor capital al momento de pensionarse. Sin embargo, el monto de la renta mensual dependerá finalmente del precio de la renta vitalicia que aplique la compañía de seguros que va a pagarla.
Eliminado el “fondo de garantía de pensión mínima de vejez” se acaba de hecho el subsidio que garantiza una pensión de un salario mínimo mensual para los afiliados que no logran acumular el capital suficiente para adquirirla, si cotizaron al menos 1.150 semanas. En consecuencia, el monto de la pensión o valor de la renta vitalicia mensual para los afiliados que cotizaron al “pilar contributivo” dependerá estrictamente del capital acumulado y el precio de la renta vitalicia que aplique la aseguradora. Bajo estas circunstancias, para obtener una pensión de al menos un salario mínimo mensual, la renta mensual de la renta vitalicia que puedan adquirir deberá ser igual o mayor a la mitad (50%) del salario mínimo mensual vigente. Una condición imposible en la práctica para afiliados que cotizan sobre ingresos de uno a tres salarios mínimos, incluso más altos. De ser así, con la implementación de la propuesta de Fedesarrollo más del 80% de los afiliados que coticen al “régimen contributivo” se van a “retirar” a los 65 años, a “disfrutar su vejez”, con una pensión inferior a un salario mínimo mensual.
Ubicándonos en el momento actual, 2022, una persona con 65 años de edad que cotizó durante toda su vida laboral al “régimen “contributivo” obtendría un “ingreso básico” de $500.000. A partir de ese valor, el monto de la pensión que pueda obtener dependerá del valor de la renta mensual vitalicia que pueda adquirir con el capital que logró acumular. Si el valor de esa renta mensual es inferior a $500.000 el monto de la pensión que podría obtener sería inferior a $1.000.000 (salario mínimo mensual actual).Una posibilidad no lejos de la realidad para los afiliados del “régimen contributivo” que cotizan sobre ingresos por debajo de cuatro salarios mínimo mensuales.
Reducir la “pensión mínima” a la mitad (50%) de un salario mínimo mensual es una vieja aspiración de la tecnocracia. Esa fue una de las “propuestas innovadoras” con buena acogida entre “expertos” frente a la reforma pensional que intentó adelantar Santos en la primera administración de gobierno, reforma, precisemos, que ni siquiera llegó al Congreso debido a discrepancias entre sectores de la tecnocracia al interior y fuera del gobierno.
3. Las personas que cotizaron a “los BEPS”, suman al “ingreso básico” de medio salario mínimo mensual la renta mensual de la “renta vitalicia bimestral” que hayan podido adquirir con el “capital ahorrado”. Para estas personas la “pensión” que puedan obtener será prácticamente igual al “ingreso básico” de medio salario mensual vigente, $500.000 en la actualidad.
Desde una óptica global, el “pilar gratuito” que propone Fedesarrollo amerita un breve comentario. Un análisis de algún detenimiento en el marco de la propuesta lleva a suponer con fundamento que el “pilar gratuito” guarda una contradicción y encubre una estrategia de sostenibilidad del sistema pensional que pretende montar Fedesarrollo con la reforma. Veamos:
1. La contradicción tiene que ver con el objeto y financiación del “pilar gratuito”. Se trata de entregar a “todos los adultos mayores de 65 años un “auxilio” de $500.000 que será financiado con recursos del presupuesto nacional. Como “auxilio” (o “subsidio”, es lo mismo) el ingreso, la cantidad de dinero que representa, tiene un carácter asistencial y por tanto destinado a beneficiar a los “adultos mayores” en condición de indigencia o pobreza extrema (niveles 1 o 2 del Sisben) que a los 65 o más años de edad no tienen posibilidades de acceder a la pensión que reconoce el Sistema Pensional a los afiliados.
El cambio de nombre de “auxilio” a “ingreso básico universal” no altera su naturaleza asistencial si en uno u otro caso se financia con recursos del presupuesto nacional. Pero, de acuerdo a la composición de la “pensión” que define Fedesarrollo, todo colombiano que cumplan 65 años de edad puede acceder al “ingreso básico universal” sin importar su condición social, en particular si aportó o no al sistema pensional. Bajo este enfoque el “auxilio”, financiado con recursos públicos, terminaría “beneficiando” también a personas de estratos medios y altos que incluso, “paradójicamente”, cumplen requisitos de aportes para pensionarse en el “pilar contributivo obligatorio”.
En la implementación de la reforma, vale comentar, en principio, todo colombiano que cumpla 65 años de edad, sin distinción alguna, tendría derecho a la pensión que reconoce el sistema pensional cuyo valor mínimo es la mitad de un salario mínimo mensual. Sin embargo, en la práctica, la cotización o no al sistema pensional en las condiciones requeridas normativamente tendrá implicaciones en el acceso efectivo a la “pensión” dependiendo en particular de la evolución demográfica y presupuestal del país. Bajo estas circunstancias las personas que cotizaron al "pilar contributivo obligatorio” que a los 65 años cumplen requisito de aportes accederán de hecho a la pensión. En cambio, aquellos que no cotizaron o cotizaron, pero no cumplieron ni podrán cumplir el requisito de aportes, donde estarán los adultos mayores de los niveles 1 o 2 del Sisben, se verán sometidos a un proceso gradual de cobertura dependiendo, entre otras variables, del tamaño de la población potencial beneficiaria y, sobre todo, de la disponibilidad presupuestal. No será de extrañar, como sucede hoy con los “viejitos” beneficiarios del programa “Colombia Mayor”, que una proporción significativa de “adultos mayores” que sobrevivieron toda o buena parte de su vida a la indigencia o pobreza absoluta, tal vez, deban esperar por tiempo indefinido para “disfrutar”, si sobreviven, el “auxilio” de “medio salario mínimo mensual” que “generosamente” dispuso Fedesarrollo.
2. “De fondo”, como dicen los abogados, el “pilar gratuito” es un ingenioso eufemismo que encubre una estrategia de soporte financiero para garantizar la sostenibilidad del Sistema Pensional que proyecta Fedesarrollo, basada, como es evidente, en recursos del presupuesto nacional. He aquí una diferencia importante con la reforma de Asofondos que busca apalancar la sostenibilidad del sistema pensional que propone con “mecanismos de solidaridad” financiados con aportes de los afiliados de ingresos medios y altos. De una u otra manera la tecnocracia está tirando al piso el mito de la sostenibilidad financiera y fiscal del sistema pensional basado en la capitalización de ahorro individual, administrado únicamente por “eficientes”, rentables y "transparentes" (sobre todo "transparentes") entidades financieras de carácter privado. Aunque podría tratarse de una "diferencia tactica" para dar curso a dos fuentes complementarias de soporte financiero del lucrativo sistema pensional que pretenden montar: transferencias de los afiliados y recursos públicos. De la tecnocracia cualquier cosa se puede esperar.
NOTAS
1. https://quehacer.fedesarrollo.org.co/pensiones
2. Portafolio, “Sistema de Pilares, propuesta pensional del Fedesarrollo”, mayo 11 de 2022
* Investigador Social. (En buen uso de mi tiempo libre)
E-mail: javiercabrerarivera@yahoo.es
E-mail alternativo: appensionados@gmail.com
Octubre de 2022.