LA LIQUIDACION DEL INSTITUTO DEL SEGURO SOCIAL: TERCER PASO DEL DESMONTE DEL “REGIMEN DE PRIMA MEDIA”
La “transición institucional ISS-Colpensiones”: mentiras, caos, impunidad, despilfarro y miles de víctimas
Javier Cabrera Rivera*
Con el “paquete de decretos” suscritos por el gobierno de Santos el 29 de diciembre de 2011 quedó configurada legalmente la “nueva Colpensiones”, la entidad que además de sustituir al ISS en la administración del “régimen de prima media” deberá administrar el nuevo “sistema de ahorro BEPS” aún pendiente de su “diseño” y reglamentación. Ver “Del ISS a Colpensiones” artículo publicado en esta página.
Lo que sigue entonces es el montaje y adecuación de Colpensiones para llevar a cabo la función institucional en su nueva versión. En cuanto la administración del “régimen de prima media”, es lógico suponer que Colpensiones requiere adelantar una fase previa de preparación de condiciones logísticas, administrativas y técnicas para asumir las funciones que venía realizando el ISS en la mira de atender “oportuna y eficazmente” los trámites relacionados con los derechos de los pensionados y afiliados que sean transferidos del ISS y dar curso a nuevas afiliaciones. Un cambio radical de enfoque administrativo, según el gobierno de Santos, para “corregir todas las deficiencias y fallas estructurales del ISS”.
Sin embargo, dos grandes vacíos en los decretos expedidos aquel 29 de diciembre tienden un manto de duda sobre la “eficiencia y transparencia” de lo que será la transición institucional ISS-Colpensiones. El decreto 4936/11, que define la estructura interna de Colpensiones, no considera para nada las “seccionales” que tendría la “nueva entidad” en el orden territorial dejando en el limbo el esquema administrativo que adoptará Colpensiones a nivel nacional, “descentralizado”, como el adoptado por el ISS, o centralizado, lo cual significaría un cambio radical en la forma de administrar los servicios y beneficios pensionales que venía prestando el ISS.
Tampoco se reglamentó, o delineó al menos, sobre la transición de las funciones del ISS a Colpensiones con todo lo que esto implica, en particular el traslado desde las 28 regionales del ISS de la voluminosa documentación de los afiliados, entre la que se cuentan, según el Ministro de Trabajo, Rafael Pardo, 6.400.000 expedientes administrativos de los afiliados de los cuales 2.000.000 corresponderían a “cotizantes activos” y 1.000.000 a los pensionados.
En todo caso, ya sea en forma gradual o no, la apertura de Colpensiones conlleva la liquidación del ISS. Otro momento clave, el “tercer paso”, del plan trazado por la tecnocracia desde la Ley 100/93 para eliminar el “régimen de prima media”. Bajo esta perspectiva no se trataba simplemente de transferir, con los soportes de caso, la función institucional del ISS a Colpensiones. Tendría que aplicarse la estrategia adecuada. Partiendo de cero no resultaba conveniente, ni viable, eliminarlo con la entidad que lo venía administrando. “Circunstancialmente” por esos tiempos los “expertos” que merodean el “negocio de las pensiones” insistían en la urgencia de “marchitar el régimen de prima media”. Un “mensaje subliminal” para el gobierno que significaría, agotarlo, llevarlo a una lenta agonía y en ese proceso “volver trizas” su imagen y el reconocimiento social que haya podido lograr en más de seis décadas de funcionamiento.
UN TECNÓCRATA DEL MAS ALTO NIVEL VIENE A LA PRESIDENCIA DE COLPENSIONES: MARZO DE 2012
Enero y febrero de 2012 transcurrieron sin mayor novedad, salvo algunas notas de prensa cargadas de expectativas sobre la “nueva Colpensiones”. Pero en los primeros días de marzo con gran despliegue publicitario se posesionó como presidente de Colpensiones Pedro Nell Ospina, un brillante ejecutivo de las más altas calidades académicas y profesionales, quien de inmediato asumió la contratación de personal y la adecuación logística de “60 oficinas seccionales” en todo el país. Su propósito, como lo manifestó públicamente, era tener a Colpensiones funcionado el primero de abril.
Pero pasó abril sin que nada ocurriera. Entonces, ante la insistencia de trabajadores y sectores sociales transmitida por los medios, el doctor Ospina se comprometió abrir Colpensiones en el segundo trimestre sin señalar fecha específica. Sin embargo, llegó julio, pero “las pruebas y adecuaciones” para comenzar debidamente la atención al público no terminaban. En adelante, para no entrar en mayores explicaciones ni comprometerse con fechas fallidas, el doctor Ospina lanzó una contundente decisión a los medios: “Colpensiones arrancará cuando todo esté listo”. Una frase que sería replicada frecuentemente además por el Ministro de Trabajo, Rafael Pardo, y otros tecnócratas del gobierno, incluyendo el director de la Superintendencia Financiera, quien tendría la última palabra para dar luz verde a la apertura de Colpensiones.
“PERO COLPENSIONES NO ARRANCA”
Pasaron los días y Colpensiones no comenzaba a funcionar. Un retardo que a medida que se extendía levantaba diversas inquietudes en el público como si algo oscuro se estuviera tramando a puerta cerrada. Entre abril y mayo la preocupación flotaba en torno a Colpensiones. Se creía que el gobierno estaba montando una entidad privada que llevaría en consecuencia a la “privatización del régimen de prima media”. Ante tanto ruido la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes citó al Ministro Rafael Pardo para que diera explicaciones al respecto. El doctor Pardo negó rotundamente las aseveraciones que corrían entre el público. “El traslado del ISS a Colpensiones será totalmente transparente”, señaló enfáticamente.
Hacia junio, cuatro meses de retraso en la apertura de Colpensiones, levantó gran revuelo entre trabajadores y pensionados el anuncio del gobierno sobre poner a funcionar los “BEPS”, (en realidad el “sistema de ahorro BEPS” como lo dejó establecido el decreto 4121 de 2011). Esta vez dos organismos, la “Asociación Nacional de Pensionados del ISS”, (ANPISS) y FINCOMERCIO, convocaron a un foro por la “Defensa del régimen de prima media” al que fue invitado el Ministro Rafael Pardo. Entre las opiniones y preocupaciones acerca de los desconocidos “BEPS” y el papel que jugarían en adelante, un visionario directivo sindical interpretó a los “BEPS” como “el inicio de la desaparición del régimen de prima media para luego entregarlo a los Fondos Privados”.
Con un retraso que ya va para los cinco meses y ante la incertidumbre sobre la fecha de “arranque” de Colpensiones el malestar prevaleciente se enfoca en los costos que ha implicado levantar una entidad que no funciona. Un artículo del Tiempo publicado el 19 de julio de 2012 bajo el título “Colpensiones despilfarra dinero de las pensiones”, presenta una radiografía de los enormes costos que ha implicado poner a funcionar a Colpensiones. A manera de síntesis extraigamos algunos datos centrales:
A la fecha Colpensiones tiene 1.026 personas “trabajando” cuya nómina vale $6.000 millones mensuales. El salario del doctor Ospina suma $485 millones al año y los de nueve (9) vicepresidentes superan los $300 millones anuales. En el “arranque de Colpensiones” se han invertido $167.000 millones. La plataforma tecnológica, hasta el momento el mayor problema para iniciar funciones, ha implicado inversiones por $20.551 millones. Sumemos $1.837 millones pagados a la Universidad de los Andes “para que ayude a armar la entidad”.
ABRE COLPENSIONES - MUERE EL ISS: 28 DE SEPTIEMBRE DE 2012
Después de siete (7) meses de “pruebas y ajustes de la plataforma tecnológica” y de “crear” las demás condiciones para la “óptima atención de servicios pensionales”, el gobierno de Santos anunció ruidosamente que todo estaba listo para abrir Colpensiones al público. El 28 de septiembre de 2012, sin la presencia de sus dolientes (afiliados, pensionados y trabajadores del ISS), el gobierno expidió un paquete de tres (3) decretos declarando al tiempo la apertura de la “nueva Colpensiones” y la extinción del “viejo ISS”.
Aunque los tres decretos desarrollan disposiciones generales sobre el inicio de operaciones de Colpensiones y la liquidación del ISS, cada uno se especializa en reglamentar temas centrales de la transferencia ISS-Colpensiones. El decreto 2011/12, se refiere a la liquidación de CAPRECOM. El decreto 2012/13 trata sobre la supresión de funciones y dependencias del ISS a nivel nacional y regional y el decreto 2013/11 reglamenta sobre el proceso de liquidación del ISS.
EL ISS NO MURIÓ, CAYÓ EN INCIERTA Y TORTUOSA AGONÍA
Colpensiones no estaba lista aquel 28 de septiembre de 2012 “para asumir integral y eficientemente la administración del régimen de prima media” como lo pregonaba reiteradamente el gobierno de Santos. “Extrañamente”, disposiciones ambiguas e imprecisas refundidas entre artículos de los decretos emitidos aquel día obligan a un moribundo “ISS en liquidación” continuar tres tipos de trámites:
El primero, es notificar los actos administrativos expedidos por el ISS que no fueron notificados a la fecha de supresión de la entidad. Surtida la notificación, el "ISS en liquidación" tiene hasta tres (3) días para remitir los expedientes respectivos a Colpensiones. La norma no especifica plazos para transferir todos estos casos, notificados o no, a Colpensiones. (Decreto 2011/12, artículo 3, parágrafo 2).
En segundo lugar, deberá proseguir la defensa de acciones tutela que están en curso al momento de entrar en vigencia el decreto por un plazo no mayor a seis (6) meses. Una vez notificadas las órdenes de tutela el “ISS en liquidación” deberá transferir los casos a COLPENSIONES para que proceda a su cumplimiento. La norma no precisa si agotado el plazo todos estos procesos, con o sin fallo judicial, deben pasar a Colpensiones. (Decreto 2013/12, artículo 3).
En tercer lugar se deja a cargo del moribundo ISS la atención de procesos sobre sentencias judiciales relacionados con la administración del “régimen de prima media”, por un plazo de tres (3) meses al cabo del cual deberá entregar los casos a Colpensiones para que esta entidad continúe el trámite correspondiente y asuma su cumplimiento. (Decreto 2013/12, artículo 35).
LOS EXPEDIENTES ADMINISTRATIVOS ESTÁN EN LAS REGIONALES DEL ISS
Si los expedientes físicos de afiliados y pensionados trasladados del ISS son soporte indispensable para decidir sobre solicitudes y requerimientos de estas personas, Colpensiones tampoco estaba lista para sustituir al ISS aquel 28 de septiembre. Solo entonces mediante el decreto 2013 expedido esa fecha el gobierno señala los criterios organizativos y técnicos que deberán tenerse en cuenta para realizar el traslado de la documentación del ISS a Colpensiones (artículos 38 a 46). En síntesis:
La entrega de archivos del ISS comienza en cada seccional bajo “estricto inventario” siguiendo instrucciones del Archivo General de la Nación. Una compleja estructura organizativa conformada por “Comités de Archivo” de cada entidad involucrada (ISS en liquidación, Colpensiones y el Archivo General de Nación) deberán interactuar en torno a la eliminación de la documentación que ha cumplido su plazo de retención, como también en los tramites de entrega de archivos destinados a Colpensiones.
Adicionalmente se crea un Comité Técnico integrado por funcionarios del nivel directivo del ISS en Liquidación, Colpensiones y el Archivo General de la Nación, encargado de fijar los aspectos técnicos específicos de la entrega-recepción de documentos debidamente almacenados en unidades de conservación, que podría ser aquellas utilizadas en la etapa activa del expediente. La entrega-recepción deberá soportarse con una acta suscrita por los funcionarios de las entidades involucrados.
Para financiar el funcionamiento de tan complejo esquema organizativo-operativo y los gastos que implique el traslado, conservación, guarda y selección de documentos se crean tres fondos. El primero manejado por el “ISS en Liquidación” para cubrir los gastos relacionados con la entrega de archivos a Colpensiones. El segundo a cargo de Colpensiones para atender gastos que determine la recepción archivos que entrega el ISS en Liquidación y, un tercer fondo, bajo la responsabilidad del liquidador del ISS, para cubrir gastos de conservación, guarda y depuración de los archivos que se deriven del proceso de liquidación del ISS. El primero y el tercero se financian con recursos del ISS-en liquidación. El segundo fondo, según la norma, sería financiado con recursos de Colpensiones. En la práctica todos estos recursos saldrán de las reservas del ISS a la fecha de supresión de la entidad incluyendo los gastos de Colpensiones que posiblemente durará un buen tiempo en generar “recursos propios”.
Pero en todo el sofisticado andamiaje para garantizar la “seguridad y fidelidad” de la documentación a trasladar del ISS a Colpensiones los “expertos” que armaron el decreto 2013/12 se olvidaron de un “pequeño detalle”: establecer, o delinear al menos, un plan para trasladar, en un plazo concreto, los expedientes de los afiliados, requisito indispensable para que Colpensiones inicie sin tropiezos la solución de casos pendientes y, muy importante, atienda las inquietudes de los afiliados sobre su situación en Colpensiones después del largo y hermético cierre del ISS.
COLPENSIONES ABRE PUERTAS AL PÚBLICO: GRAN ESPECTÁCULO DEL GOBIERNO
Pero la suerte del ISS quedó sellada aquel 28 de septiembre de 2012. Tres días después, “con bombos y platillos” Colpensiones abrió puertas al público. “Los colombianos pueden estar tranquilos. Toda la información pensional del ISS se trasladó automáticamente a Colpensiones, está digitalizada y segura”, manifestó ante los medios, sin inmutarse, el Ministro de Trabajo Rafael Pardo. Ese día pasaron cosas fabulosas. En Bogotá en dos horas se concedió una pensión y en Barranquilla demoró 21 minutos. Un trámite pensional tenía respuesta en 20 minutos informando la fecha exacta para dar “solución de fondo”.
Pero el espectáculo del gobierno duró poco. A la semana siguiente los medios que unos días antes pregonaban las maravillas de la “nueva era” que se abría con Colpensiones informaron sobre la congestión, mala atención y falta de respuesta a requerimientos de cientos de ciudadanos que se agolpaban en las oficinas de Colpensiones de las diversas ciudades del país.
La afluencia masiva de personas a las “seccionales” de Colpensiones en los días siguientes puso al descubierto el esquema administrativo centralizado de la “nueva entidad” que el gobierno mantuvo siempre en la agenda oculta. Las “seccionales de Colpensiones” eran simples “oficinas receptoras” de solicitudes y documentos. Todas las peticiones y demandas relacionadas con el reconocimiento y pago de prestaciones y demás servicios pensionales, incluyendo la “historia laboral”, se resolvían en Bogotá.
También puso en evidencia los “rumores” que corría entre los medios de que los expedientes administrativos de los afiliados estaban aún en las 28 regionales del moribundo ISS. Frente a las solicitudes de información, con “derecho de petición” a bordo, después de sobrepasar las demoras que ampara la Ley, la burocracia de Colpensiones se limitaba a responder en escuetos y amables “oficios formato” que no podía “resolver la petición a fondo” porque “el ISS no había enviado el expediente administrativo”. La incapacidad de Colpensiones para atender las demandas de los angustiados afiliados del ISS desmontó la farsa del espectáculo montado por el gobierno unos días antes al dar apertura al público de la “nueva y eficiente entidad”.
EL “CAOS ADMINISTRATIVO”
Meses después los medios declaran la existencia de un “caos administrativo” en Colpensiones y el doctor Ospina no tiene problema en echarle la culpa al “atraso estructural del régimen de prima media”. Una crisis que se agudiza día a día debido también a los vacíos y ambigüedades en los decretos de transferencia ISS-Colpensiones respecto a los trámites administrativos que estaban en proceso en el ISS a septiembre 28 de 2012. Ni el “ISS en liquidación” ni Colpensiones asumen responsabilidades sobre notificaciones de actos administrativos, tutelas y sentencias judiciales no resueltas por el ISS. Los tecnócratas de una y otra entidad se culpan mutuamente y evaden “hábilmente” las notificaciones judiciales.
A 28 de febrero de 2013, cinco (5) meses después de la apertura al público, la congestión de trámites en Colpensiones alcanza dimensiones descomunales. Según carta del doctor Ospina a la Corte Constitucional, de los “casos represados en el ISS” se contabilizan a la fecha 184.478 solicitudes pensionales, 196.445 correcciones de historia laboral, 10.215 sentencias judiciales, 117.391 derechos de petición y 54.664 tutelas.
Además, por extraño efecto de "ingeniería económica”, que solo los “expertos” logran concebir, la “represa ISS” desencadenó otra “represa” en Colpensiones. En solo cinco meses los trámites del “día a día” en la “moderna y eficiente entidad” se acumulan por miles: 73.183 solicitudes pensionales, 1.050 sentencias judiciales y 102.727 derechos de petición, entre otros asuntos represados. (Auto 110 de 2013 de la Corte Constitucional, puntos 7.0 a 7.6).
LA “ENCRUCIJADA EN EL ALMA” DEL DOCTOR OSPINA
Pero lo que más parece preocupar al doctor Ospina es la acumulación de tutelas. La evasión y dilación del cumplimiento del fallo de tutela tiene un límite (en la letra de la Ley): la sanción por desacato a la orden judicial. Con los demás trámites no hay problema. Aunque las solicitudes pensionales interpuestas en uso del Derecho de Petición tienen términos perentorios de cumplimiento, so pena de sanción, los funcionarios “responsables” se echan por la faja los términos y formalidades de Ley, sin que nada ocurra.
Según el Defensor del Pueblo a mayo de 2013 hay 74.000 tutelas sobre el tema pensional. Un estudio de seguimiento de la Procuraduría encontró que de 1.658 tutelas en contra de Colpensiones 1.326 tenían incidente de desacato. El doctor Ospina se declara “víctima del acoso de afiliados y jueces” que lo amenazan con arrestos y multas pecuniarias. Entonces el brillante ejecutivo lanza a los medios una difícil disyuntiva: se dedica a defenderse de las tutelas o concentra toda su sapiencia y capacidad en resolver el “atraso estructural del régimen de prima media”.
EL “SALVAVIDAS” QUE LANZA LA CORTE CONSTITUCIONAL
Las tribulaciones del doctor Ospina hacen eco en la Corte Constitucional. Entonces el “Alto Tribunal”, tras “probar” con informes de la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría, basados en una avalancha de quejas, la Corte declara mediante histórico Auto 110 de junio 5 de 2013, que existía “un estado de cosas inconstitucional” que vulneraba derechos fundamentales de miles de afiliados del régimen de prima media”. Con esta figura jurídica, surgida, es de suponer, de los más altos y preclaros niveles de la jurisprudencia, en un giro inesperado, desconcertante para la “gente del común”, la Corte Constitucional decidió proteger a los directivos de Colpensiones y del ISS suspendiendo la sanción por desacato a fallos de tutela hasta el 31 de diciembre de 2013, invalidando de plano por seis meses más la única herramienta que mantenía la esperanza de miles de afiliados de resarcir sus derechos sistemática violados antes por el ISS y ahora por Colpensiones.
Sin embargo, aclaremos, “en una muestra de equidad”, la “Honorable Corte” antepone a Colpensiones dos órdenes perentorias: la primera, que a 31 de agosto de 2013, tres meses después, estén resueltos todos los casos que afecten al grupo de afiliados más vulnerables, de “prioridad 1”, (aquellos que agonizan en la espera en condiciones lamentables de tipo económico, vejez avanzada y enfermedad) y, la segunda, que a 31 de diciembre de 2013, seis largos meses después, estén resueltos todos los casos de la “represa ISS”.
El doctor Ospina recibió jubiloso el “salvavidas” lanzado por la Corte Constitucional. No solo se comprometió con las disposiciones del Auto 110. También prometió resolver en los plazos de Ley todas las solicitudes pensionales represadas en el ISS y Colpensiones. Pero esas “buenas intenciones” duraron poco. En los primeros días de agosto (¿cumplida su misión?) el brillante ejecutivo renunció dejando las “represas” del ISS y Colpensiones a punto de reventar en manos de Mauricio Olivera, el tecnócrata que se venía entrenando para sucederlo.
Días antes de su renuncia el doctor Ospina declaró ante la revista “Semana” que existían 80.000 tutelas falladas en contra Colpensiones, 22.000 procesos por desacato a incumplimiento de sentencias de tutela, cerca de 70.000 derechos de petición y 100.000 solicitudes de corrección de historia laboral. Entre tanto cerca de 200.000 peticiones de reconocimiento de pensión estaban pendientes de respuesta amenazando con incrementar la ya enorme cantidad represada de acciones de tutela. Todo a causa de atraso estructural del régimen de prima media.
Cifras en boca del presidente de Colpensiones que dan cuenta de la magnitud del “caos administrativo” (¿inducido?) que enfrenta la entidad. Pero lo que más llama la atención son los miles de incidentes de desacato a fallos de tutela acumulados cuya desobediencia, a decir de la Ley, conlleva ineludiblemente a graves sanciones incluso la cárcel. El Procurador de entonces, Alejandro Ordoñez, no fue indiferente ante la actitud indolente y trasgresora del doctor Ospina. En una muestra de imparcialidad política ruidosamente abrió en su contra un pliego de cargos. Pero todo el alboroto que armaron los medios se acalló con su renuncia. El brillante y costoso tecnócrata desapareció entre las sombras de la impunidad sin haber pagado una sola sanción de las miles que acumuló por desacato a sentencias de tutela.
COLPENSIONES NO CUMPLIÓ LAS ORDENES PERENTORIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Colpensiones no cumplió la orden de la Corte sobre resolver a 31 de agosto de 2013 todos los casos críticos de antiguos afiliados al ISS, de “prioridad 1”. Según el informe No 2 presentado a la Corte Constitucional a septiembre 4 de 2013 se “atendieron” (que no significa “resolvieron”) 17.831 solicitudes, 63% de las 28.352 correspondientes a este grupo inventariadas a julio 13 de 2013. Colpensiones culpa al ISS en liquidación por enviar 44.523 nuevas solicitudes pensionales en los últimos 30 días. Mediante Auto 202 de septiembre 13 de 2013 la Corte da por sentadas las “explicaciones” de Colpensiones y “comprensivamente” pasa por alto el incumplimiento de la “orden perentoria”.
Colpensiones tampoco cumplió la segunda orden de la Corte Constitucional en cuanto resolver a 31 de diciembre de 2013 todos los casos pendientes de los afiliados del ISS. Según informe 6 a la Corte de enero de 2014, a 31 de diciembre de 2013, quedaban miles de tramites por resolver de la “represa ISS”, pero lo que más preocupa al docto Olivera son 14.318 peticiones pensionales que no tienen, o no aparece, el expediente administrativo.
Colpensiones culpa al ISS que continúa enviando miles de “nuevas solicitudes pensionales” con retrasos y faltantes en la entrega de los expedientes físicos y, “lo más preocupante”, se desconoce la cantidad total de solicitudes pensionales represadas en el ISS. Con esta “incertidumbre” Colpensiones pone sobre la mesa la imposibilidad de cumplir las metas impuestas por la Corte Constitucional y las que a futuro se impongan, claro está, contando con la reconfortante protección del “Alto Tribunal” hasta resolver el “atraso estructural del régimen de prima media”.
LA CORTE CONSTITUCIONAL SIGUE “LANZANDO SALVAVIDAS”
La Corte Constitucional no esperó (¿estratégicamente?) hasta el 31 de diciembre de 2013 para juzgar el cumplimiento de lo dispuesto en el Auto 110 de 2013. Días antes, el 19 de diciembre, expidió el Auto 320 de 2013, mediante el cual, al considerar los “resultados logrados” a noviembre 30 de 2013 según informe 5 de Colpensiones, la Corte declaró incumplidas casi todas las obligaciones ordenadas mediante el Auto 110. Sin embargo, “paradójicamente”, aceptó la solicitud del doctor Olivera sobre continuar la suspensión de sanciones por desacato a fallos de tutela, por seis meses más, hasta el 31 de julio de 2014.
Para mayor tranquilidad del doctor Olivera la Corte señala entre líneas que en cualquier caso si el “ISS en liquidación” no ha enviado el expediente administrativo la sanción por desacato, si es del caso, va contra este organismo y no contra Colpensiones. Una decisión “justa” que imprime un nuevo factor de elusión y dilación al cumplimiento de fallos de tutela so pretexto, como era de esperarse, de que el “ISS en liquidación” no ha enviado el expediente administrativo o lo envió sin la documentación requerida.
¡SORPRESA! DESDE DICIEMBRE DE 2013 TODOS LOS ARCHIVOS DE ISS ESTÁN EN UNA BODEGA DE LA ZONA FRANCA DE BOGOTÁ
Según Felipe Negret Mosquera, el tecnócrata “apoderado del ISS en liquidación”, informe 8 a la Corte Constitucional fechado 18 febrero de 2014, desde el 22 de diciembre de 2013 todos los expedientes físicos de los afiliados del ISS estaban en una bodega de la Zona Franca de Bogotá. Ese día culminó el “plan de traslado y concentración” de expedientes iniciado el 20 de octubre 2013. Un año y días después de la apertura de Colpensiones. Dos (2) meses, incluyendo “cambio de operador”, duró el “traslado y concentración de expedientes administrativos” de las regionales de ISS a una bodega en Bogotá. ¿Por qué no se hizo esto en los siete (7) meses que Colpensiones no atendió público?¿Por qué los expedientes fueron a parar a una bodega de la zona franca de Bogotá y no a una instalación de Colpensiones? (“Adivina adivinador”).
Hay más sorpresas. El inventario en la bodega permitió establecer que hay 1.796.044 expedientes de afiliados al ISS y no 6.000.000 como lo había asegurado el gobierno. De este “universo de expedientes físicos” a 7 de febrero de 2014, un total de 1.240.459 expedientes estaban revisados y auditados, listos para entregar a Colpensiones. El resto se planeaba entregar un mes después, el 10 de marzo. De ser así, después de año y medio de decretada la liquidación del ISS, Colpensiones tendría, por fin, a disposición todos los expedientes de los antiguos afiliados del ISS.
LA AGONÍA DEL ISS SE PRORROGA POR SEGUNDA VEZ: DECRETO 652 DE 2014
En el mismo informe el doctor Negret advierte que está en curso un acuerdo ISS-Colpensiones sobre digitalizar (otra vez) y enviar a Colpensiones, bajo riguroso “protocolo”, (otra vez) la totalidad de los expedientes físicos, lo cual demoraría 18 meses más (un año y medio) el traslado de estos expedientes.
Ante la “imperiosa necesidad” de ejecutar el “acuerdo” que se viene cocinando entre el “ISS en liquidación” y “Colpensiones”, sin importar la advertencia de la Contraloría sobre tiempo y costos que ha implicado el proceso liquidatorio del ISS que ya va un año y medio, mediante el decreto 652 del 28 de marzo de 2014, el gobierno de Santos prorroga por segunda vez, hasta el 31 de diciembre de 2014, nueve (9) meses más, la liquidación del ISS que debió culminarse, definitivamente, el 28 de marzo de 2014 de acuerdo al decreto 2115 del 27 de septiembre de 2013 que prorrogó por primera vez, en 6 meses, el plazo liquidatorio del ISS. Con la nueva prórroga a 31 de diciembre de 2014 la agonía del ISS habrá cumplido dos (2) años y medio.
LOS EXPEDIENTES ADMINISTRATIVOS VAN Y VIENEN
Durante 2014, en cumplimiento de lo dispuesto en el auto 320 de 2013, Colpensiones y el ISS en Liquidación siguen enviando informes mensuales a la Corte Constitucional. Colpensiones se queja sobre la continua llegada de “nuevas solicitudes” pensionales de la “represa ISS” y lo más preocupante es la “incertidumbre” respecto a la cantidad de solicitudes sobre casos represados del ISS. Al final de cada mes quedan por “resolver” miles de requerimientos pensionales y acciones de tutela.
Mes a mes, Colpensiones regresa al “ISS en liquidación” miles de expedientes administrativos de afiliados, incluidos los que tienen en curso acciones de tutela y procesos judiciales ya sea porque no tienen la documentación completa o porque no cumplen algún criterio técnico del “estricto protocolo” acordado para el envío de archivos desde la bodega de la zona franca de Bogotá.
LAS MILES DE VÍCTIMAS DEL TRASPASO ISS - COLPENSIONES
Desde inicios de enero de 2014, el presidente de Colpensiones, en el informe 6, pone al tanto a la Corte Constitucional sobre 14.318 expedientes administrativos radicados en el ISS “que están perdidos o no aparecen”. En estos casos, frente a requerimientos de documentación de jueces que atienden demandas de afiliados del ISS, Colpensiones se ha limitado a dar “respuestas parciales”. Miles de sentencias judiciales siguen represadas porque carecen de expediente administrativo. Nadie responde por la pérdida de expedientes y/o documentos faltantes en las carpetas de los afiliados Los tecnócratas de Colpensiones y del “ISS en liquidación” se culpan y disculpan mutuamente.
Al tenor de lo dispuesto por la Corte en auto 320 de 2013, el presidente de Colpensiones evade de entrada su “responsabilidad” ante las acciones de tutela con la “justificación” de que el “ISS en liquidación” no ha enviado el expediente respectivo o no se encuentran en la carpeta del afiliado el o los documentos involucrados en el trámite. El “apoderado del ISS en liquidación”, que también está en la jugada, se toma su tiempo mientras busca los expedientes o los documentos faltantes, entre las miles de cajas que reposan en la bodega de la zona franca de Bogotá. Entonces el juez arremete contra el “ISS en liquidación”. Si finalmente, después de “ingentes esfuerzos” no se encuentra el expediente administrativo o el (los) documento(s) faltantes(s), el apoderado del ISS en liquidación” tiene una “salida contundente”: la culpa la tiene “el atraso estructural del régimen de prima media”.
Hacia comienzos de marzo de 2014 el rumor de pérdida masiva de expedientes administrativos de antiguos afiliados del ISS trascendió a la opinión pública. Entonces la Corte Constitucional se vio presionada a citar a una audiencia pública con presencia del presidente de Colpensiones, el apoderado del “ISS en liquidación” y delegados de entidades de control (y la ausencia de abogados defensores y representantes de las víctimas). Aquí la Corte Constitucional hizo oficial su “preocupación” por la pérdida de 9.000 expedientes administrativos de afiliados del ISS, lo cual, a decir de la magistrada María Victoria Calle, significaba que “9.000 colombianos no tendrán respuesta a su solicitud pensional”. Después de llamar “duramente” la atención al presidente de Colpensiones y al apoderado del ISS por no ponerse de acuerdo en las mentiras, digo las “versiones equivocadas” que lanzan al público, manifestó que si en verdad hay expedientes perdidos se inicie desde ya el “proceso de reconstrucción”. El doctor Olivera acató la comedida y oportuna recomendación de la Magistrada pero dejó claro que la reconstrucción de miles de expedientes “requiere trabajo y tiempo”, sin precisar cuánto.
Que se conozca, ni la Corte Constitucional, ni las entidades participantes en la “audiencia pública” (Procuraduría, Contraloría, Superfinanciera y Defensoría del Pueblo) hicieron seguimiento al proceso de reconstrucción de expedientes administrativos “perdidos o no encontrados” que ponían en riesgo la pensión de al menos 9.000 antiguos afiliados del ISS, víctimas del modo y la saña con que la tecnocracia del gobierno de Santos desarrolló el traspaso de archivos del ISS a Colpensiones.
MUERE EL ISS (AHORA SÍ) TRAS UNA AGONÍA DE TRES AÑOS Y MEDIO: DECRETO 0553 DE 2015
El gobierno de Santos no liquidó el ISS el 31 de diciembre de 2014 como lo había señalado el decreto 652/14. Sin importarle el lamentable estado del moribundo se demoró tres (3) meses más para expedir el decreto 0553 de marzo 27 de 2015 declarando oficialmente la muerte del ISS luego de tortuosa y costosa agonía alargada artificiosamente tres (3) años y medio. Para escarnio público, sus últimos bienes, son expropiados y entregados a la “Fiduciaria la Previsora” que deberá organizar un “patrimonio autónomo” y entregarlo al gobierno que hará lo que a bien tenga, “según la Ley”. Su personería jurídica es borrada del mundo institucional con lo cual se cancelan los cargos del personal que venía atendiendo al moribundo al tiempo que se prohíbe tajantemente toda relación laboral que intente revivirlo. Duro golpe que deja en la calle al “apoderado del ISS en Liquidación”, también a la tecnocracia y burocracia que lo acompañó “abnegadamente” hasta el dramático final.
Pero, “coincidencialmente”, días antes, el 10 de marzo de 2015, el “apoderado del ISS en liquidación”, había enviado al presidente de Colpensiones el “informe de avance 21”, que sería el último relacionado con la “transición ISS en liquidación-Colpensiones”. Allí presenta un balance general y muestra los resultados más importantes de su gestión. En particular destaca la entrega a Colpensiones, a 17 de junio de 2014, de 360.241 “expedientes de prestaciones económicas heredadas del ISS”. Al parecer expedientes devueltos por Colpensiones para su revisión ya que más adelante señala que hasta el 28 de febrero de 2015 (tres meses antes) se había entregado a Colpensiones 1.736.556 “expedientes pensionales decididos”. La totalidad de expedientes que “reposaron plácidamente” más de un año en una bodega de la zona franca de Bogotá.
Con el informe 21 Felipe Negret cierra su gestión como “apoderado del ISS en liquidación”. El organismo que intermedió en la tramitación de miles de acciones de tutelas incumplidas interpuestas por afiliados y pensionados del liquidado ISS buscando resarcir derechos sistemáticamente violados. Sin embargo, el doctor Negret no pagó una sola sanción por desacato a las perentorias órdenes judiciales, gracias, como lo reconoce reiterativamente en los informes, a la valiosa y permanente protección de la “Honorable Corte Constitucional”.
PERO COLPENSIONES SIGUE ENVIANDO “INFORMES DE CUMPLIMIENTO” A LA CORTE CONSTITUCIONAL
La liquidación del ISS pasó inadvertida para Colpensiones y la Corte Constitucional. Colpensiones continuó presentando “informes mensuales de cumplimiento” a la Corte. Aunque, más que “informes de cumplimiento”, en el plano jurídico se supone, son “informes de gestión administrativa”. Largos, repetitivos y pesados documentos que tienen como eje los resultados estadísticos “logrados” según tipo de tramite pensional “represado” en el ISS o en Colpensiones, y las nuevas solicitudes ante Colpensiones. Los “resultados” y las medidas adoptadas siguen un esquema secuencial de las “ordenes” y las “valiosas directrices” impartidas por la Corte en cada uno de los Autos expedidos desde el “histórico Auto 110 de 2013”.
Comenzando 2015, mediante escrito de enero 28 el doctor Olivera no tiene problema en pedirle a la Corte Constitucional, por cuarta vez, la “protección constitucional“para poder avanzar en la superación del atraso estructural del régimen de prima media”. Después de “extenso análisis” y de evaluar el “grado de cumplimiento” de las ordenes señaladas en Autos emitidos hasta la fecha, mediante Auto 181 de mayo 13 de 2015, la Corte resuelve negar la prórroga de la suspensión de sanciones por desacato a tutelas dispuesta en el Auto 259 de 2014. Pero no deja totalmente desprotegido al presidente de Colpensiones. Dicta cuatro complicadas y exigentes reglas que las autoridades judiciales deberán tener en cuenta al momento de tramitar incidentes de desacato en contra de “servidores públicos” de Colpensiones por incumplimiento de sentencias de tutela que ordenaron responder una petición prestacional o acatar una sentencia judicial”. Una amenaza, digo una “disposición”, que entra a regir a partir de la fecha de expedición del Auto, sin límite explícito en el tiempo.
POR FIN. LA CORTE CONSTITUCIONAL DECLARA “SUPERADO EL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL DE LA TRANSICIÓN ISS-COLPENSIONES”: SENTENCIA T-774 DE DICIEMBRE 18 DE 2015
En las postrimerías de 2015, nueve (9) meses después de liquidado el ISS, mediante la Sentencia T-774 del 18 de diciembre de 2015, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, resolvió declarar “superado el estado de cosas inconstitucional en la transición ISS-Colpensiones” promulgado dos (2) años y seis (6)meses antes mediante el “histórico Auto 110 de junio 5 de 2013”.
Quien consulte la sentencia T-774 de 2015 se sorprenderá al ver que se trata de una providencia mediante la cual la Corte Constitucional se dispone a finalizar el trámite de revisión a cuatro (4) casos relacionados con fallos de tutela cuyos expedientes reposan en esa entidad. Al principio nada se dice sobre “superar”, o algo así, “el estado de cosas inconstitucional en la transferencia ISS-Colpensiones”. La parte inicial del voluminoso documento de 205 páginas está dedicada a considerar y analizar en forma particularizada, esta vez al tenor de los hechos y la Ley, las demandas presentadas por tres (3) afiliados al ISS solicitando en su momento el reconocimiento de la pensión de invalidez debido a quebranto de salud causado por contagio del “VIH” que generó en los afectados una incapacidad superior al 50%. El cuarto caso es de un afiliado de la “Administradora de Pensiones y Cesantía BBVA Horizonte” quien solicitó, por allá en 2004, la pensión de invalidez debido a grave enfermedad (no se dice cual) que derivó una incapacidad de 70.6%.
Cada caso es considerado a partir del número del expediente y, “para proteger la intimidad del accionante”, se utiliza los seudónimos “Raúl”, “Roberto”, “Juan” y “Simón”. (¿Por qué no se encubrió, si era necesario, la enfermedad que padecían estos ciudadanos en lugar de esconderlos en el anonimato?).
En los cuatro casos la solicitud de pensión de invalidez fue negada por la administradora respectiva aduciendo falta de semanas cotizadas según requerimientos de Ley. Entonces los afectados debieron someterse primero a la tortuosa e inútil tramitología ante la administradora respectiva (derecho de petición, recursos de reposición, recurso de apelación, ...) y luego acudir, con abogado a bordo, a juzgados y tribunales con la esperanza de que una tutela protegiera sus derechos. Pero en todos los casos la demanda por protección constitucional fue negada en las instancias judiciales. Como última alternativa las cuatro víctimas, (“Simón” en estado lamentable según relato de los hechos), cada uno por su lado, acudieron a la Corte Constitucional para que su caso sea revisado y fallado en derecho, “como debió ser”.
Siguiendo el extenso y pesado documento el lector encuentra que el “El Estado de cosas inconstitucionales en la transferencia ISS-Colpensiones” es uno de los grandes temas que fundamentan el “análisis y solución del problema jurídico”, desde un enfoque general y en “el caso concreto”, relacionado con los cuatro fallos de tutela objeto de revisión.
Para alguien que no sea “experto” en los tópicos del Derecho, la Jurisprudencia y la legislación de la Seguridad Social, resulta prácticamente imposible lograr una síntesis interpretativa de tan extenso y profundo tratado que hace la Corte Constitucional, en particular, para dejar claro la relevancia que tiene el “estado de cosas inconstitucionales” en la revisión de cuatro (4) fallos de tutela correspondientes a cuatro (4) víctimas de la negligencia de tecnócratas y burócratas de las administradoras y de jueces que apoyan esas decisiones desconociendo o manipulando la Ley.
Víctimas también del represamiento de procesos administrativos, sentencias judiciales y acciones de tutela durante dos años medio motivado en buena parte por la suspensión de las sanciones por desacato al incumplimiento de acciones de tutela en favor de los directivos del ISS y Colpensiones. Una desconcertante medida que adoptó la Corte Constitucional para superar el “caos administrativo” causado como fue evidente en los decretos de liquidación del ISS-apertura de Colpensiones por la falta total de planeación del proceso de transferencia entre las dos entidades y, en concreto, por la no disponibilidad “in situ”, en Colpensiones Bogotá, de los expedientes de los afiliados y pensionados del ISS al momento de iniciar la atención del público.
La Sentencia T-774 de 2015 de la Corte Constitucional resuelve revocar la sentencia denegatoria de tutela proferida por instancias judiciales en los cuatro (4) casos objeto de revisión y en su lugar concede la tutela de los derechos que fundamentan la petición de pensión de invalidez en tres (3) de ellos. Pero en el caso de “Simón” cuyo expediente es el “T-3.425.123”, que fuera afiliado al Fondo de Pensiones BBVA Horizonte Pensiones y Cesantías, la Corte declara “la carencia actual de objeto”. (¿Qué le pasó o qué pasó con “Simón”? ¿No sobrevivió a la larga y truculenta espera?).
A quien haya seguido de cerca la evolución del “caos administrativo” montado por la tecnocracia llamará su atención, en particular, dos (2) disposiciones de las 30 que contiene la Sentencia T-774 de 2015: La Corte “previene” (numeral 8) a Colpensiones para que en adelante se abstenga de incurrir en conductas como las que dieron origen a las tutelas objeto de revisión y enmienda en la presente sentencia. A continuación, para tranquilidad del doctor Olivera, (numera 9), decide archivar el trámite incidental de desacato iniciado en su contra en Auto 259 de agosto 21 de 2014 por incumplimiento a ordenes dispuestas en auto 320 de 2013. En la “parte motiva” de la sentencia T-774 un extenso y detallado análisis sobre “grado cumplimiento” de dichas órdenes basado en las estadísticas de los informes de gestión de Colpensiones, la Corte “fundamenta” la decisión adoptada.
Al doctor Olivera solo le queda pendiente atender la amable advertencia del “Alto Tribunal” sobre la obligación que tiene como presidente de Colpensiones de respetar y hacer respetar los derechos de los afiliados y pensionados. Al igual que el tecnócrata que lo antecedió no pagó, que se sepa, una sola sanción por desacato a miles de acciones de tutelas y sentencias judiciales que se acumularon en el transcurso de los dos años y medio de “caos administrativo” o “estado de cosas inconstitucional en la transición ISS-Colpensiones”, como lo llamó en su sabiduría la Corte Constitucional.
EL DESPILFARRO DE LOS RECURSOS DEL ISS
Cuando la Corte Constitucional, mediante Auto 320 de diciembre 19 de 2013, extendió los plazos de suspensión de sanciones por desacato a fallos de tutela en favor de los directivos del “ISS en liquidación” y Colpensiones, bajo órdenes perentorias de cumplimiento, el doctor Olivera, con gran despliegue publicitario, prometió cumplir las “nuevas órdenes” de la Corte. Pero en el 8° “informe de cumplimiento”, de marzo de 2014, dejó planteado ante la Corte que “para poner al día el régimen de prima media”, se requiere contratar 500 nuevos empleados temporales que sumados a los 880 ya vinculados temporalmente y los abogados para “mejorar la defensa judicial”, más el soporte operativo y logístico de todo este personal, suman en total $42.490 millones. (ps. 24 y 25). Cifra muy superior a los $11.148 millones presupuestados meses antes, según informe de septiembre 4 de 2013, para implementar el Auto 110 (ps. 6-10).
Traigamos a cuento el despilfarro de recursos durante los preparativos para el “arranque de Colpensiones” denunciado por “El Tiempo” que comentamos anteriormente. Limitémonos ahora a enunciar los gastos. A julio de 2012, en el arranque de Colpensiones se había invertido $167.000 millones. La “plataforma tecnológica” costó $20.551 millones y un estudio de la U. de los Andes $1.837 millones. La nómina de 1.026 de empleados vale $6.000 millones mensuales. El presidente de Colpensiones gana al año $485 millones y nueve (9) vicepresidentes devengan más 300 millones anuales. Todo esto sin contar los recursos gastados en dos años de funcionamiento a puerta cerrada de la fallida Colpensiones estructurada mediante decreto 4488 de noviembre 18 de 2009.
En este derroche de recursos el ISS en liquidación no se queda atrás. Aunque los informes a la Corte carecen de cifras sobre costos de las acciones adelantadas en la transferencia institucional es de suponer la cuantiosa inversión que ha implicado la digitalización de más de 337.665 expedientes administrativos de afiliados con solicitudes pensionales represadas enviados a Colpensiones desde septiembre de 2012. A partir del 22 de julio de 2013 el ISS comenzó a enviar también los expedientes físicos “siguiendo estricto protocolo” para lo cual se contrató, no se dice por cuanto, varios “operadores”, entre ellos la empresa “4-72”. Según informe de febrero 14 de 2014, el “plan de traslado y concentración” en una bodega de la zona franca de Bogotá de los expedientes físicos de los afiliados del ISS que culminó el 22 de diciembre de 2013 costó $16.000 millones.
Otros datos basados en estudio de la Contraloría Nacional, difundidos por el noticiero CM& en la “emisión central” de marzo 4 de 2014, dan cuenta del despilfarro de recursos a manos del “ISS en liquidación”: la planta de personal durante año y medio de operación de este organismo temporal sigue prácticamente igual a la que tuvo el ISS antes de suprimirlo, (1.390 empleados), solo se recortó 351 funcionarios. Los honorarios de 378 empleados contratados inicialmente para la defensa de procesos judiciales costaron $10.426 millones. Al final del año, aunque solo se vincularon 153, el monto devengado ascendió a $52.837 millones.
Los inmuebles entregados en dación de pago por evasión de aportes que la Contraloría estima en un valor de $4.000 millones se deterioran en el abandono y, como si fuera poco, 22 de estos inmuebles no aparecen registrados contablemente. Y aquí no termina todo, falta sumar lo que costó digitar y enviar bajo “estricto protocolo” 1.796.044 expedientes administrativos, desde una bodega de la zona franca de Bogotá a las instalaciones de Colpensiones.
LAS PREGUNTAS DE LOS MILLONES
¿Cuánto costó la “transición institucional ISS-Colpensiones” montada por la tecnocracia para “marchitar el régimen de prima media”? ¿De dónde salieron los gigantescos recursos para sostener dos organismos en simultaneidad, durante más de tres años, “entregando y recibiendo expedientes”? En el caso del “ISS en liquidación”, según artículo 19 del decreto 2013 de 2012 y artículo 3° del decreto 652 de 2014, salieron del mismo “ISS en liquidación”, es decir de las reservas del ISS ya que este organismo temporal quedó inhabilitado para captar aportes. En cuanto Colpensiones, en el 9° informe, de abril de 2014, a la Corte Constitucional (p. 8) se admite explícitamente que todos sus gastos se han cubierto con los aportes de los afiliados del régimen de prima media. Con aire triunfalista el tecnócrata que la preside destaca que en 18 meses de operación ni siquiera se ha solicitado aportes de la nación.
* Investigador social. (En buen uso de mi tiempo libre)
Mayo de 2014
Actualización: enero de 2022
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