EL INTRINCADO PROCESO NORMATIVO PARA "CREAR", "REFORMAR" Y REORIENTAR LOS RECURSOS DEL “FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL”
Javier Cabrera Rivera
El “Fondo de Solidaridad Pensional” fue creado por la Ley 100/93 (artículos 25 y 26 versión original) para subsidiar el aporte al Sistema General de Pensiones (SGP) de trabajadores asalariados e independientes sin capacidad de pago de la totalidad del aporte a dicho Sistema. Bajo el supuesto de un “ingreso base de cotización” (IBC) igual a un salario mínimo mensual, en su asfixiada y truncada vida, el subsidio llegó a cubrir hasta el 70% del valor total del aporte. Los “beneficiarios” desde el momento en que son admitidos adquieren la calidad de “afiliados obligatorios” que los hace acreedores a los mismos derechos y beneficios de los afiliados que cancelan la totalidad de la cotización.
La población objetivo (artículo 26) está conformada por artistas, deportistas, músicos, microempresarios, entre otros que enuncia la Ley y autoriza reglamentar al gobierno. El FSP por lo tanto no fue creado, estrictamente hablando, con fines de asistencia social, para favorecer a sectores “pobres y vulnerables”, menos para otorgar subsidios de subsistencia, sin descartar que estos grupos de la población puedan ser beneficiarios del subsidio al aporte. Pero no solo ellos. Un profesional independiente o un microempresario, por ejemplo, sin importar su estrato social, con ingresos inestables en el tiempo, caso de los artistas y empleados temporales, podían acceder al subsidio otorgado por el FSP y aspirar a una pensión de valor igual o mayor a un salario mínimo mensual en la vejez o ante la ocurrencia de una incapacidad laboral vitalicia (“pensión de invalidez”) o, en caso de muerte, la familia podría quedar protegida con una “pensión de sobrevivientes”.
“Artículo 25. Creación del fondo de solidaridad pensional. Créase el fondo de solidaridad pensional como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyos recursos serán administrados en fiducia por las sociedades fiduciarias de naturaleza pública, …”“Artículo 26. Objeto del fondo. El fondo de solidaridad pensional tiene por objeto subsidiar los aportes al régimen general de pensiones de los trabajadores asalariados o independientes del sector rural y urbano que carezcan de suficientes recursos para efectuar la totalidad del aporte, tales como artistas, deportistas, músicos, compositores, toreros y sus subalternos, la mujer microempresaria, las madres comunitarias, los discapacitados físicos, psíquicos y sensoriales, los miembros de las cooperativas de trabajo asociado y otras formas asociativas de producción, de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.El subsidio se concederá parcialmente para reemplazar los aportes del empleador y del trabajador, o de este último en caso de que tenga la calidad de trabajador independiente, hasta por un salario mínimo como base de cotización. El Gobierno Nacional reglamentará la proporción del subsidio de que trata este inciso.”(Negrilla fuera de texto).”
La financiación del FSP (artículo 27 versión original) se basó en transferencias de los afiliados correspondientes al 1% adicional del aporte de aquellos con ingresos de 4 o más salarios mínimos mensuales. La segunda fuente importante de financiación teóricamente fue el presupuesto nacional. En la práctica nunca funcionó. Al año siguiente de empezar a operar el FSP (1995) el numerar “b” que creó la alternativa fue derogado sin explicación alguna por el artículo 44 de Ley 344 de 1996. Otras fuentes de financiación que señaló la Ley 100/93 no perfilan, como efectivamente ocurrió, un peso significativo en los recursos que requiere el FSP para cumplir su objetivo.
“Articulo. 27. Recursos. El fondo de solidaridad pensional tendrá las siguientes fuentes de recursos:a) La cotización adicional del 1% sobre el salario, a cargo de los afiliados al régimen general de pensiones cuya base de cotización sea igual o superior a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes;b). Derogado por el art. 44, Ley 344 de 1996. Los aportes del presupuesto nacional. Estos no podrán ser inferiores a los obtenidos anualmente por concepto de las cotizaciones adicionales a que se refiere el literal anterior, y se liquidarán con base en lo reportado por el fondo en la vigencia del año inmediatamente anterior, actualizados con base en la variación del índice de precios al consumidor, certificado por el DANE;c) Los recursos que aporten las entidades territoriales para planes de extensión de cobertura en sus respectivos territorios, o de agremiaciones o federaciones para sus afiliados;d) Las donaciones que reciba, los rendimientos financieros de sus excedentes de liquidez, y en general los demás recursos que reciba a cualquier título, ye) Las multas a que se refieren los artículos 111 y 271 de la presente ley.”
En síntesis, el Fondo de Solidaridad Pensional fue concebido como un “mecanismo de solidaridad”, de trabajadores de ingresos medios y altos para con los trabajadores de escasos ingresos, con el fin de ampliar la cobertura (número de afiliados) del Sistema General de Pensiones con sentido de equidad, de tal manera que los beneficiarios del subsidio tuvieran desde el primer momento los mismos derechos y beneficios de los afiliados que podían pagar la totalidad del aporte.
LA “REFORMA” DEL FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL
Pero otra cosa estaba en la agenda oculta de la tecnocracia. En una de las jugadas más “ingeniosas”, posiblemente configurada en los más altos niveles de la tecnoestructura global (OCDE, FMI o Banco mundial), los “expertos” que montaron la Ley 100/93 crearon un “nicho” para incubar un embrión de “Fondo de Solidaridad Pensional” que nacería a futuro con el mismo nombre y algunas características similares, pero con una finalidad diferente a la del FSP que, “paradójicamente”, creó y puso en marcha la misma Ley 100/93. Un “nicho” que fue cuidadosamente incrustado con el “numeral i” en el artículo 13 de la misma Ley 100.
Ley 100 de 1993 (Versión original)“Artículo 13. Características del Sistema General de Pensiones. El Sistema General de Pensiones tendrá las siguientes características:a) La afiliación es obligatoria salvo lo previsto para los trabajadores independientes;…i) Existirá un Fondo de Solidaridad Pensional destinado a ampliar la cobertura mediante el subsidio a los grupos de población que, por sus características y condiciones socioeconómicas, no tienen acceso a los sistemas de seguridad social, tales como campesinos, indígenas, trabajadores independientes, artistas, deportistas y madres comunitarias;…”(Negrilla fuera de texto)
Aunque no es fácil descifrar el lenguaje de “expertos” en camuflaje de texto se podría suponer que se trata de un “Fondo de Solidaridad Pensional” distinto del creado más adelante por la misma Ley 100/93 mediante los artículos 25 y 26. El objeto del “germen de FSP” que “existirá”, a futuro, sería “ampliar la cobertura”, pero no del Sistema General de Pensiones, sino de los “sistema de seguridad social”, en plural, también mirando a futuro se supone porque la Ley 100/93 creó un único “Sistema Integral de Seguridad Social”. El instrumentó de acción sería un “subsidio” en abstracto, sin definir. La población objetivo estaría conformada por “grupos de población” con “características socioeconómicas” que no involucran claramente a los trabajadores asalariados e independientes de escasos recursos.
Diez años después, mediante la Ley 797 de 2003 (artículo 2, i), con un “toque mágico”, solo con suprimir la palabra “existirá”, el gobierno de Uribe saca a la vida pública el “embrión de FSP” hasta entonces en gestación. Adicionalmente, para asegurarle un “futuro promisorio”, crea una “subcuenta de subsistencia” destinada a la protección de personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio económico, que origina y regula misma ley 797.
Ley 797 de 2003“Artículo 2°. Se modifican los literales a), e), i), del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 y se adiciona dicho artículo con los literales l), m), n), o) y p), todos los cuales quedarán así:Artículo 13. Características del Sistema General de Pensionesa) La afiliación es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes;…..i) El fondo de solidaridad pensional estará destinado a ampliar la cobertura mediante el subsidio a los grupos de población que, por sus características y condiciones socioeconómicas, no tienen acceso a los sistemas de seguridad social, tales como trabajadores independientes o desempleados, artistas, deportistas, madres comunitarias y discapacitados. Créase una subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, destinado a la protección de las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio económico, cuyo origen, monto y regulación se establece en esta ley. La edad para acceder a esta protección será en todo caso tres (3) años inferior a la que rija en el sistema general de pensiones para los afiliados.……”(Negrilla fuera de texto).
Dos cosas parecen estar claras respecto al texto original que creó el “embrión de FSP” diez años antes en la Ley 100/93. La población objetivo del “renacido FSP” son personas en estado de indigencia o pobreza extrema, no son los '“trabajadores asalariados e independientes”, y el instrumento de acción es un “subsidio económico”, sin definir, no es un subsidio al aporte al SGP. Aunque hay aspectos por descifrar, todo parece indicar que la Ley 797 de 2003 puso en acción a un “nuevo FSP” (¿o no?).
¿De dónde salen los recursos para financiar la “subcuenta de subsistencia”? La respuesta la encontraremos en el artículo 8 de la ley 797/03 que modifica el artículo 27 de la Ley 100/93. Aquí vemos con sorpresa que se crearon “dos subcuentas”: la “subcuenta de solidaridad” y la “subcuenta de subsistencia”. Ninguna de las dos existía en la versión original del artículo 27 de la Ley 100/93. La “subcuenta de subsistencia” es creada y "justificada", como vimos, por la Ley 797/03, pero sobre la “cuenta de solidaridad” no hay siquiera un parágrafo que justifique su permanencia (¿o creación?) y destino de estos recursos. Por inercia, y porque la tecnocracia lo ha difundido en normas posteriores, se ha asumido que esta subcuenta financia (o continúa financiando) el subsidio al aporte al SGP. Consideremos brevemente las fuentes que financian las dos cuentas:
La “Subcuenta de solidaridad” mantiene las mismas fuentes de recursos que señaló el texto original del artículo 27 de la Ley 100/93, menos la correspondiente a los recursos del presupuesto nacional que fue derogada por el artículo 44 de la Ley 344/96, con una “pequeña diferencia”: la fuente de recursos provenientes del 1% adicional a la cotización que pagan los afiliados con ingresos de 4 o más salarios mínimos mensuales fue recortada en la mitad. El 50% restante pasó a “nutrir” la cuenta de subsistencia del “renacido FSP”.
La subcuenta de subsistencia, además del 50% sustraído de la “subcuenta de solidaridad” correspondiente al 1% adicional de los aportes de los afiliados de 4 o más salarios mínimos mensuales, es incrementada con un aporte adicional de afiliados con ingreso de 16 o más salarios mínimos mensuales en porcentajes que aumentan con el número de salarios mínimos devengados en un rango de 0,2% a 1%. Los pensionados que perciben mesadas de 10 a 20 salarios mínimos mensuales deberán aportar el 1% de la mesada y el 2% aquellos con mesadas mayores a 20 salarios mínimos mensuales. También se prevé recursos del presupuesto nacional con el mismo cuento de la disposición que fue derogada por la ley 344 de 1996.
Ley 797 de 2003“Artículo 8°. El artículo 27 de la Ley 100 de 1993, quedará así:Artículo 27. Recursos. El fondo de solidaridad pensional tendrá las siguientes fuentes de recursos:1. Subcuenta de solidaridada) El cincuenta por ciento (50%) de la cotización adicional del 1% sobre la base de cotización, a cargo de los afiliados al sistema general de pensiones cuya base de cotización sea igual o superior a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes;b) Los recursos que aporten las entidades territoriales para planes de extensión de cobertura en sus respectivos territorios, o de agremiaciones o federaciones para sus afiliados;c) Las donaciones que reciba, los rendimientos financieros de sus recursos, y en general los demás recursos que reciba a cualquier título, yd) Las multas a que se refieren los artículos 111 y 271 de la Ley 100 de 1993.2. Subcuenta de Subsistenciaa) Los afiliados con ingreso igual o superior a 16 salarios mínimos mensuales legales vigentes, tendrán un aporte adicional sobre su “ingreso base de cotización”, así: de 16 a 17 salarios mínimos mensuales, 0.2%; de 17 a 18 salarios mínimos mensuales, 0.4%; de 18 a 19 salarios mínimos mensuales, 0.6%; de 19 a 20 salarios mínimos mensuales, 0.8% y superiores a 20 salarios mínimos mensuales 1%, destinado exclusivamente a la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional de que trata la presente ley;b) El cincuenta (50%) de la cotización adicional del 1% sobre la base de cotización, a cargo de los afiliados al sistema general de pensiones cuya base de cotización sea igual o superior a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes; (El golpe bajo)c) Los aportes del presupuesto nacional. Estos no podrán ser inferiores a los recaudados anualmente por los conceptos enumerados en los literales a) y b) anteriores, y se liquidarán con base en lo reportado por el fondo en la vigencia del año inmediatamente anterior, actualizados con base en la variación del índice de precios al consumidor, certificado por el DANE;d) Los pensionados que devenguen una mesada superior a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes y hasta veinte (20) contribuirán para el Fondo de Solidaridad Pensional para la subcuenta de subsistencia en un 1%, y los que devenguen más de veinte (20) salarios mínimos contribuirán en un 2% para la misma cuenta.”(Negrilla fuera de texto).
HACIA LA EXTINCIÓN DEL FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL
En los planes de la tecnocracia a largo plazo los recursos del FSP estaban destinados a financiar lo que sería el “mecanismo de ahorro BEPS”. La apertura de las dos “subcuentas” con destinos diferentes, la de “solidaridad” y la de “subsistencia”, que dispuso la Ley 797/03 sería un paso intermedio para fortalecer los recursos del FSP con nuevas trasferencias de afiliados y pensionados y encausarlos a su destino final asumiendo por aparte cada subcuenta mediante la implementación de normas, en el momento oportuno y cautelosamente “matizadas”.
- El traslado a los BEPS de los recursos de la subcuenta de subsistencia
Diez años después de expedida la ley 797/03 el gobierno de Santos emite el decreto 604 de 2013 reglamentando el funcionamiento del “mecanismo BEPS” que fuera “diseñado” un año antes por el CONPES mediante documento 156 de 2012.
El CONPES, precisemos, delineó las bases operativas del “mecanismo BEPS” en el marco del “Sistema de Protección a la Vejez” que estaría conformado por el “Sistema General de Pensiones” (SGP) y los “Servicios Sociales Complementarios”, estos últimos a su vez comprenderían dos programas de asistencia social para ancianos indigentes el “Programa de Protección Social al Adulto Mayor”, también llamado “Colombia Mayor”, y el “Programa Nacional de Alimentación para el Adulto Mayor” a los cuales el CONPES agregó el “mecanismo BEPS”. Los dos programas de asistencia social para los ancianos indigentes venían operando financiados con recursos del “subcuenta de subsistencia” del Fondo de Solidaridad Pensional que creó la ley 797/03. Ver artículo “Las bases del Sistema de Protección a la Vejez”, publicado en esta página.
En la reglamentación del funcionamiento del “mecanismo BEPS” el decreto 604/13 abstrae el Sistema de Protección a la Vejez” del cual hace parte. Sin embargo, aborda dos temas claves en la mira de avanzar sobre bases operativas en la estructuración de dicho Sistema etiquetados como “coexistencia (de los BEPS) con los “Servicios Sociales Complementarios” (artículo 13) y coexistencia del mecanismo BEPS con el SGP” (artículo 14).
Decreto 604 de 2013“Artículo 13 Coexistencia con otros programas de los Servicios Sociales Complementarios. Las personas que al momento de cumplir los requisitos para ser beneficiarias del Servicio Social Complementario de BEPS cumplan también con los requisitos para ser beneficiarias del otro programa de los que pertenecen a estos Servicios, podrán ser beneficiarias de los dos programas paralelamente.” (Negrilla fuera de texto)
No es fácil descifrar que traduce según el artículo 13 la “coexistencia” de los “BEPS” con otros programas de los “Servicios Sociales Complementarios”, comenzando por que el “programa nacional de alimentación al adulto mayor” que hacía parte de los “Servicios Sociales Complementarios” de acuerdo al CONPES, no existía como tal a la fecha de expedición del decreto 604/13. Entonces, lo que estaría declarando la norma es la “coexistencia” del mecanismo BEPS (“los BEPS”) con el programa “Colombia Mayor” que aún seguía funcionando. Una “coexistencia” no viable en la práctica porque según normas vigentes los requisitos y beneficios del “mecanismo BEPS” son incompatibles con los que rigen el programa “Colombia Mayor”. Lo que procede legal y operativamente es la fusión del “programa Colombia Mayor” con el “mecanismo BEPS” y en esa dirección sigilosamente ha estado avanzando Colpensiones.
Aunque la fusión de “programa Colombia Mayor” con el “mecanismo BEPS” está en marcha para culminar el proceso será necesario realizar ajustes de orden legal y operativo al “Programa Colombia Mayor”. De allí que la “modificación” (“mejoramiento”) del programa “Colombia Mayor” sea una de las prioridades de la “reforma pensional” que viene reclamando la tecnocracia.
La fusión del “Programa Colombia Mayor” con el “mecanismo BEPS” conlleva de hecho la extinción del “programa Colombia Mayor” con lo cual los recursos de la “subcuenta de subsistencia” del FSP que lo vienen financiando pasan a disposición de la tecnocracia que administra el “mecanismo BEPS.
- El traslado de recursos de la subcuenta de solidaridad
Ya en la postrimería de su mandato el gobierno de Santos expide el decreto 387 de 2018 con el difuso objeto de “reglamentar el traslado a los BEPS del programa de subsidio al aporte para pensión”, refiriéndose en concreto a los “beneficiarios que lo soliciten “voluntariamente” y al subsidio otorgado por el FSP a los beneficiarios que no han cumplido, ni tienen la probabilidad de cumplir requisitos para obtener una pensión en el SGP. Ni una palabra sobre la “subcuenta de solidaridad” del FSP que financia el subsidio al aporte al SGP.
Una manera soterrada de decretar la transferencia de los recursos de la “cuenta de solidaridad” a los “BEPS”. En efecto. El traslado a los “BEPS” de “beneficiarios que lo soliciten voluntariamente” conlleva de hecho la transferencia a los “BEPS” de los recursos de la “subcuenta de solidaridad” del FSP que venía financiando el subsidio al aporte de estas personas. En el caso de los “beneficiarios” que “no han cumplido requisitos ni tienen la probabilidad de cumplirlos para acceder a una pensión en el SGP”, los subsidios que les fueron otorgados, mientras estuvieron activos se supone, también serán transferidos, en este caso de Colpensiones a los “BEPS”, con lo cual, en adelante, estas personas quedan excluidas del “subsidio al aporte al SGP”.
Decreto 387 de 2018“Artículo 2.2.14.5.1. Objeto. El presente capítulo tiene por objeto reglamentar el traslado del Programa de Subsidio al Aporte para Pensión (PSAP) al Servicio Social Complementario de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) de las personas que voluntariamente lo soliciten, así como las condiciones para el traslado del subsidio otorgado a través del Fondo de Solidaridad Pensional de las personas que son beneficiarias del PSAP y no han cumplido los requisitos para pensión, ni tienen la probabilidad de cumplirlos, para personas que fueron beneficiarias del programa y no son afiliadas obligatorias al Sistema General de Pensiones, de los siguientes grupos poblacionales:…”Negrilla fuera de texto
El decreto 387/18 supuestamente da curso al artículo 212 de la Ley 1753 de 2015 que aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 de la segunda administración de Santos. Un estudioso o curioso que consulte esta ley podrá constatar con cierta sorpresa que se trata de un "articulito” cuidadosamente colgado del Capítulo VII del Plan Nacional de Desarrollo que define la “Estrategia territorial: ejes articuladores del desarrollo y prioridades de la gestión territorial”. Considerando el contenido de la norma resulta difícil entender que el traslado del “programa subsidio al aporte a pensión” a los “BEPS” y la eliminación (“cierre”) gradual del mismo, sutilmente planteado en el segundo inciso, constituya un “eje articulador del desarrollo” o una “prioridad de la gestión territorial”.
Ley 1753 de 2015CAPÍTULO VII. ESTRATEGIA TERRITORIAL: EJES ARTICULADORES DEL DESARROLLO Y PRIORIDADES PARA LA GESTIÓN TERRITORIAL“ARTÍCULO 212. PROGRAMA SUBSIDIO APORTE A LA PENSIÓN. Las personas que fueron beneficiarias del programa Subsidio Aporte a la Pensión podrán vincularse al servicio complementario de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) y trasladar un porcentaje de dicho subsidio en la proporción y condiciones que reglamente el Gobierno Nacional. En todo caso será prioritario el reconocimiento de la pensión si se logra cumplir los requisitos para ello. Las madres comunitarias, sustitutas y FAMI también podrán beneficiarse de lo dispuesto en este artículo.El Gobierno Nacional reglamentará las condiciones para el traslado entre el sistema general de pensiones y BEPS, y la forma como el Programa Subsidio Aporte a la Pensión se cerrará gradualmente, manteniendo una alternativa para quien quiera obtener pensión.” (Negrilla fuera de texto).
Lo que resta de la “subcuenta de solidaridad” del FSP que corresponde a recursos no aplicados a la fecha de expedición del decreto 387/18 y los que en adelante se generen serán transferidos a los “BEPS” con ciertas restricciones, (excepciones), temporales. Así lo dispone soterradamente el artículo 2.2.14.5.8 que declara el “cierre de afiliaciones” al Subsidio al Aporte para Pensión. Una forma sutil de declarar la eliminación de la “subcuenta de solidaridad” del FSP con una aparente gradualidad, exceptuando cuatro grupos de potenciales beneficiarios. El primero, con condiciones de acceso muy difíciles de cumplir. El segundo (concejales) y el tercero (ediles) con una temporalidad marcada de beneficio y el cuarto, (madres sustitutas) conformado por mujeres integrantes de un programa que para entonces estaba en vía extinción.
“Artículo 2.2.14.5.8. Afiliaciones al Subsidio al Aporte para Pensión del Fondo de Solidaridad Pensional. A partir de la entrada en vigencia del presente Capítulo, se cierran las afiliaciones al Subsidio al Aporte para Pensión que adelanta el administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional. Sin embargo, se podrá vincular excepcionalmente la siguiente población:1. Las personas de 40 o más años pertenecientes a los niveles 1 y 2 del Sisbén de acuerdo con los puntajes que adopte el Ministerio del Trabajo que tengan como mínimo 650 semanas cotizadas al Sistema General de Pensiones.2. Concejales pertenecientes a los municipios de categorías 4, 5 Y 6 que no tengan otra fuente de ingreso adicional a sus honorarios. El subsidio se concederá solamente por el periodo en el que ostenten la calidad de concejal.3 Ediles que no perciban ingresos superiores a un Salario Mínimo Mensual Legal Vigente. El subsidio se concederá solamente por el periodo en el que ostenten la calidad de edil.4 Madres sustitutas, siempre que no sean afiliadas obligatorias al Sistema General de Pensiones.”
Con la eliminación del “subsidio del aporte a pensión” el decreto 387/18 le pone fin a un largo proceso de “marchitamiento” del Fondo de Solidaridad Pensional (FSP) concebido originalmente en la Ley 100/93 para ampliar la cobertura del SGP, “marchitamiento” que inició desde que empezó a funcionar el FSP en 1995 y lo llevó a un estado terminal la Ley 797 de 2003.